Pinjaman Likuiditas Khusus
Dengan adanya ketentuan PLK yang jelas dan transparan, penetapan dampak sistemik dan pemberian PLK dapat dilakukan Gubernur BI (berkoordinasi dengan Ketua DK OJK).
Gubernur Bank Indonesia Perry Warjiyo dalam pemaparan perkembangan ekonomi terkini di Jakarta, Kamis (2/4/2020). Ia menilai mekanisme pasar keuangan saat ini tengah menghadapi situasi yang tidak normal akibat pandemi Covid-19 yang berimbas pada kapasitas pasar dalam menyerap SUN berkurang.
Kekhawatiran DPR muncul ketika pemerintah menerbitkan Perppu No 1 Tahun 2020 pada 31 Maret 2020, mengingat dana tambahan yang disediakan pemerintah untuk menangani pandemi korona mencapai Rp 405,1 triliun.
Juga ada kekhawatiran akan risiko terjadi penyelewengan dana Pinjaman Likuiditas Khusus (PLK) yang akan disalurkan, sebagaimana terjadi pada Bantuan Likuiditas Bank Indonesia (BLBI) di masa lalu.
Salah satu latar belakang terbitnya perppu ini adalah perkembangan pandemi Covid-19 berpotensi mengganggu aktivitas perekonomian Indonesia. Salah satu implikasinya, pertumbuhan ekonomi yang semula dalam asumsi APBN diperkirakan mencapai 5,3 persen, dalam skenario berat, seperti disampaikan Kemenkeu, 1 April 2020, turun jadi 2,3 persen dan skenario sangat berat minus 0,4 persen. Penurunan pertumbuhan ini sangat tergantung seberapa lama dan parah penyebaran Covid-19 memengaruhi/melumpuhkan kegiatan masyarakat dan aktivitas ekonomi.
Salah satu latar belakang terbitnya perppu ini adalah perkembangan pandemi Covid-19 berpotensi mengganggu aktivitas perekonomian Indonesia.
Perppu yang lazimnya dikeluarkan saat negara mengalami keadaan darurat dibuat dalam rangka mengatasi ancaman pandemi yang membahayakan perekonomian nasional dan/atau stabilitas sistem keuangan. Perppu ini mengembalikan fungsi BI sebagai lender of the last resort (LoLR).
Dengan demikian, BI mendapatkan kembali wewenang pemberian PLK yang diatur dalam UU No 23/1999 tentang BI yang telah diubah menjadi UU No 3/2004 Pasal 11 Ayat (4): ”Bank Indonesia dapat memberikan Fasilitas Pendanaan Darurat (FPD) untuk mencegah krisis sistemik yang pendanaannya dijamin oleh pemerintah”, mengingat pasal ini telah dicabut dan dinyatakan tidak berlaku (Pasal 53 Ayat (1) huruf b UU PPKSK atau UU No 9/2016 tentang Pencegahan dan Penanganan Krisis Sistem Keuangan).
PLK di Indonesia bukanlah barang baru. Sebelum ada UU No 23/1999, BI dalam fungsi sebagai LoLR dapat memberikan PLK kepada bank bermasalah sebagaimana diatur Pasal 29 Ayat (1), Pasal 32 Ayat (3), dan Penjelasan Umum UU No 13/968 yang menyebutkan, ”sebagai LoLR, BI dapat memberikan kredit likuiditas kepada bank-bank untuk mengatasi kesulitan likuiditas yang dihadapi dalam keadaan darurat”.
Peran LoLR yang melekat pada BI sangat penting untuk pencegahan dan penanganan krisis. Kemampuan bank sentral yang dapat menyediakan uang tunai dalam jumlah sangat besar dalam waktu singkat, yang tak dimiliki lembaga pemerintah, merupakan salah satu faktor yang menyebabkan bank sentral mempunyai peran LoLR. Pada kondisi darurat sebagaimana disebutkan dalam Perppu No 1/2020, kecepatan penanganan krisis merupakan keharusan, yang jika tidak ditangani segera, krisis benar-benar akan terjadi. Negara wajib menyelamatkan perekonomian nasional, sesuai Pasal 33 Ayat (4) UUD 1945, pada kondisi darurat Covid-19.
Kebijakan pemberian PLK
Ketentuan dan tata cara pengambilan keputusan mengenai pemberian PLK, dan sumber pendanaan yang berasal dari APBN untuk membantu kesulitan keuangan bank yang berdampak sistemik di masa lalu diatur dalam Nota Kesepakatan antara Menkeu dan Gubernur BI, 17 Maret 2004. Selanjutnya, mekanisme pemberian PLK yang pada masa lalu disebut sebagai FPD telah dituangkan dalam Permenkeu (PMK) No 136/PMK.05/2005 tanggal 30 Desember 2005 tentang FPD dan Peraturan No 8/1/2006 tanggal 3 Januari 2006.
Peran LoLR yang melekat pada BI sangat penting untuk pencegahan dan penanganan krisis.
Pasal 18 Ayat (1) Perppu No 1/2020 menyebutkan, dalam hal bank sistemik yang telah mendapatkan pinjaman likuiditas jangka pendek sebagaimana dimaksud Pasal 17 Ayat (l) masih mengalami kesulitan likuiditas, bank sistemik dapat mengajukan permohonan PLK kepada BI. Selanjutnya, Pasal 18 Ayat (2) menyebutkan bahwa terhadap permohonan bank sistemik sebagaimana dimaksud pada Ayat (1), BI berkoordinasi dengan Otoritas Jasa Keuangan (OJK) meminta penyelenggaraan rapat Komite Stabilitas Sistem Keuangan (KSSK).
Kemudian Pasal 18 Ayat (3) menyampaikan bahwa dalam rapat sebagaimana dimaksud pada Ayat (2), KSSK membahas dan memutuskan pemberian PLK dengan mempertimbangkan: (a) penilaian oleh OJK yang berisi paling kurang informasi kondisi keuangan terkini bank sistemik yang bersangkutan; dan (b) rekomendasi BI dengan memperhatikan hasil penilaian yang dilakukan oleh OJK sebagaimana dimaksud pada huruf a.
Terakhir Pasal 18 Ayat (4) menyatakan bahwa ketentuan lebih lanjut mengenai skema dan mekanisme pemberian PLK diatur bersama antara Menkeu dan Gubernur BI. Sesuai peraturan ini, pada prinsipnya OJK bertanggung jawab menganalisis risiko sistemik yang dapat mengganggu stabilitas sistem keuangan, sedangkan keputusan atas pemberian fasilitas pembiayaan darurat diambil bersama antara BI dan Menkeu.
Presiden Joko Widodo (depan) saat memimpin penyerahan bantuan langsung tunai (BLT) untuk warga Kota Bogor dari pemerintah pusat di Kantor PT Pos Indonesia, Bogor Tengah, Rabu (13/5/2020).
Terdapat dua isu penting untuk digarisbawahi dalam kebijakan pemberian PLK. Pertama, terkait agunan, sesuai namanya, PLK merupakan less secured lending terutama jika dibandingkan Fasilitas Pinjaman Jangka Pendek (FPJP), fasilitas pinjaman yang diberikan BI untuk bank bermasalah dalam pendanaan jangka pendek. Artinya, ada risiko kredit (bagi pemerintah yang menyediakan dana) dalam pemberian PLK.
Mengacu international best practices, umumnya Emergency Liquidity Assisstance (ELA) dipandang sebagai unsecured lending (pinjaman berisiko tinggi) dari bank sentral sehingga ada unsur pengecualian (exceptions) dalam penetapan agunan.
Sebagai contoh: (i) dalam Pasal 37 Ayat (1) UU Bank Sentral Jepang secara tegas menyebutkan ELA merupakan unsecured lending dalam rangka memelihara stabilitas keuangan; dan (ii) UU Bank Sentral AS, Federal Reserve Act, Bagian 10A–Pemberian PLK terlebih dulu (Emergency Advances) untuk Kelompok Anggota Bank, Pasal 1 (Kewenangan bank sentral membuat emergency advances): ”Federal Reserve dapat membuat emergency advances… meski tak memiliki jumlah yang cukup aset yang memenuhi syarat dan dapat diterima, tetap memungkinkan bank atau beberapa bank dapat memperoleh fasilitas pinjaman yang cukup dari Federal Reserve melalui rediscounts atau uang muka selain yang disediakan pada bagian 10b” (Manna M, 2009).
Terdapat dua isu penting untuk digarisbawahi dalam kebijakan pemberian PLK.
Kedua, proses pengambilan keputusan perlu dilakukan cepat mengingat keputusan PLK dilakukan secara bersama oleh Ketua Dewan Komisioner (OJK dan Gubernur BI). Untuk meningkatkan efektivitas koordinasi lembaga terkait dalam memelihara stabilitas keuangan, Menkeu, Gubernur BI, Ketua DK OJK, dan Ketua DK LPS menandatangani keputusan bersama pembentukan KSSK. KSSK dibentuk sebagai wadah koordinasi dan pertukaran informasi di antara keempat lembaga dalam memelihara stabilitas sistem keuangan.
Pemerintah ”ultimate LoLR”
PLK di Indonesia adalah fasilitas pinjaman atau pembiayaan dari BI kepada bank bermasalah yang kesulitan likuiditas dan masih memenuhi tingkat solvabilitas yang ditetapkan OJK (berkoordinasi dengan BI) serta berdampak sistemik yang pemberiannya didasarkan keputusan Menkeu dan Gubernur BI dan pendanaannya jadi beban pemerintah.
Menurut Enoch (2001) dalam IMF Working Paper, ”Indonesia: Anatomy of a Banking Crisis Two Years of Living Dangerously 1997-1999”, menyelamatkan perekonomian nasional pada kondisi krisis perbankan (systemic event) merupakan tanggung jawab negara. Sumber penerimaan negara adalah pendapatan yang berasal dari pajak dan penerbitan Surat Utang Negara (SUN) untuk membiayai defisit APBN sesuai UU No 24/2002 tentang SUN.
Menteri Keuangan Sri Mulyani Indrawati (depan kiri) menyerahkan Surat Presiden kepada Ketua Dewan Perwakilan Rakyat Puan Maharani di Kompleks Gedung Parlemen, Senayan, Jakarta, Kamis (02/04/2020). Sri Mulyani mewakili Presiden menyampaikan Surat Presiden terkait pengajuan aturan hukum mengenai tambahan anggaran pemerintah untuk penanganan pandemi Covid-19 ke DPR.
Namun, dalam kondisi krisis sistemik (krisis perbankan), uang tunai dalam jumlah besar tidaklah selalu tersedia. Oleh karena itu, BI sebagai LoLR harus memberikan emergency liquidity assistance (FPD) kepada bank umum untuk mengatasi kesulitan likuiditas yang berdampak sistemik (systemically important bank), terlebih lagi dalam kondisi krisis sistemik seperti krisis perbankan 1997-998, pemerintah memberikan blanket guarantee.
Pemberian FPD oleh BI dalam kondisi krisis sistemik ini sifatnya darurat dan merupakan bentuk penyelamatan perekonomian nasional sehingga pemerintah bertanggung jawab atas pemberian FPD dan pendanaannya jadi beban pemerintah lewat mekanisme APBN sesuai amanat Pasal 33 Ayat (4) UUD 1945 tentang perekonomian nasional. Dalam memberikan blanket guarantee inilah, pemerintah berperan sebagai the ultimate LoLR. Sementara BI sifatnya hanya memberikan talangan dalam hal pendanaan (bridging).
Dalam memberikan blanket guarantee inilah, pemerintah berperan sebagai the ultimate LoLR.
Dengan adanya ketentuan PLK yang jelas dan transparan, penetapan dampak sistemik dan pemberian PLK dapat dilakukan Gubernur BI (berkoordinasi dengan Ketua DK OJK). Dengan persyaratan PLK yang sangat selektif, yaitu hanya untuk bank solvent dan berdampak sistemik serta persyaratan agunan yang memadai, diyakini pengalaman pahit dan kekhawatiran akan terjadi moral hazard, seperti kasus BLBI dan Bank Century, tak akan terulang.
Yang lebih penting, kebijakan pemberian PLK yang transparan akan berfungsi sebagai salah satu alat manajemen krisis yang efektif. Kejelasan akuntabilitas akan dapat meningkatkan kredibilitas BI, mengurangi campur tangan politik dan moral hazard, dan mendorong disiplin pasar yang pada akhirnya mendorong stabilitas sistem keuangan.
(Nugroho Agung Wijoyo Analis Kebijakan Ahli Madya, Badan Kebijakan Fiskal, Kementerian Keuangan)
