Rapor Pengampunan Pajak
.
Tanggal 31 Maret 2017 merupakan hari terakhir pelaksanaan kebijakan pengampunan pajak (tax amnesty). Pemerintah, melalui Presiden Joko Widodo dan sejumlah menterinya, berulang kali menyatakan kebijakan ini sukses besar.
Parameter utama yang dipakai pemerintah adalah jumlah uang tebusan yang didapatkan Indonesia merupakan paling tinggi sepanjang sejarah pelaksanaan amnesti pajak di dunia.
Ketika kebijakan ini dirancang, pemerintah memiliki tiga sasaran utama. Pertama, menambah pendapatan perpajakan di Indonesia sehingga dapat sedikit menutup defisit anggaran. Kedua, menarik dana dari luar negeri. Ketiga, kebijakan ini diharapkan dapat memperluas basis perpajakan yang pada akhirnya dapat meningkatkan rasio pajak Indonesia.
"Crowding Out"
Mari kita bahas satu demi satu parameter yang sudah ditetapkan oleh pemerintah tersebut. Pertama, pemerintah menargetkan tambahan pendapatan pajak Rp 165 triliun dari kebijakan ini. Bahkan, pada awalnya, angka Rp 165 triliun merupakan tambahan pendapatan perpajakan untuk tahun 2016.
Akan tetapi, target tersebut dijadikan target selama program pengampunan pajak berjalan. Angka terakhir menunjukkan bahwa jumlah uang tebusan yang masuk hanya Rp 135 triliun atau 81 persen dari target yang sudah dicanangkan. Melesetnya target tersebut tentu berimplikasi ke APBN yang sedang berjalan. Apabila angka tersebut sudah dimasukkan sebagai target pendapatan, ketika tidak tercapai, kekurangan sebesar Rp 30 triliun harus ditambal, baik melalui penambahan defisit (utang) maupun mengurangi pos belanja.
Kedua, pada berbagai kesempatan, pemerintah selalu menyatakan bahwa kebijakan pengampunan pajak ini penting untuk menarik dana orang Indonesia yang disimpan di luar negeri. Pada awalnya pemerintah menyatakan bahwa terdapat Rp 11.000 triliun dana yang tersimpan di luar negeri. Angka ini diturunkan sehingga mendekati perkiraan illicit fund Indonesia yang dihitung oleh Bank Dunia, yaitu Rp 4.000 triliun.
Data terakhir menunjukkan bahwa dana repatriasi hanya mencapai Rp 147 triliun atau sekitar 4 persen dari potensi yang ada. Rendahnya dana repatriasi disebabkan oleh sejumlah hal. Pertama, waktu yang diperlukan untuk mencairkan aset yang berbentuk fisik. Kedua, tarif repatriasi dan deklarasi luar negeri hanya selisih 1-2 persen. Hal tersebut menjadi insentif seseorang untuk sekadar mendeklarasikan asetnya di luar negeri, tanpa perlu membawa dana tersebut kembali ke Indonesia.
Ketiga, basis pajak. Parameter ketiga ini pada dasarnya belum dapat dibuktikan karena kita harus melihat rasio pajak Indonesia pada tahun 2017 untuk melihat seberapa besar dampaknya. Akan tetapi, perlu diingat, sejumlah penelitian empiris menunjukkan bahwa kebijakan amnesti pajak tidak akan berpengaruh besar terhadap rasio pajak.
Dalam estimasi Luite dan Sobel (2007) dengan menggunakan data amnesti pajak di Amerika Serikat, pada periode pelaksanaan amnesti, pendapatan akan meningkat 4-5 persen. Akan tetapi, pada periode selanjutnya akan menurunkan kepatuhan pajak 2 persen per periodenya.
Berdasarkan parameter-parameter di atas, terlihat bahwa kebijakan pengampunan pajak belum berhasil mencapai semua sasaran yang ditetapkan sebelumnya. Pemerintah juga harus menanggung sejumlah biaya dari kebijakan ini karena sebagaimana umumnya kebijakan selalu ada biaya yang harus ditanggung. Dalam konteks kebijakan pengampunan pajak, salah satunya adalah tertumpuknya (crowding out) penerimaan pajak.
Kebijakan pengampunan pajak dapat crowding out penerimaan perpajakan tahun 2016. Apabila pendapatan perpajakan dari dana tebusan kita keluarkan, kita akan mendapatkan bahwa realisasi pendapatan pajak kita tumbuh negatif 4,8 persen.
Perlu diingat, pada 10 tahun terakhir, rata-rata pertumbuhan pendapatan pajak Indonesia mencapai 12 persen per tahun. Dua tahun terakhir ketika harga komoditas mengalami kelesuan, pertumbuhan pendapatan pajak masih 5-8 persen. Artinya, realisasi pendapatan pajak Indonesia tumbuh 10-12 persen di bawah potensi atau pemerintah mengalami kehilangan potensi (loss) Rp 110 triliun-Rp 130 triliun. Besarnya loss itu menjadi ironis karena angka ini kurang lebih sama dibandingkan dengan tambahan pendapatan pemerintah dari pembayaran tebusan.
Terdapat dua mekanisme crowding out. Pertama, kebijakan pengampunan pajak dapat menghilangkan potensi pemasukan dari tunggakan perpajakan. Pada tahun 2015, nilai bersih yang berhasil direalisasikan Rp 39,5 triliun, meningkat dibandingkan dengan tahun 2014 yang sebesar Rp 22,5 triliun. Kebijakan pengampunan pajak menghapuskan potensi tersebut karena, berdasarkan undang-undang, sanksi administrasi dan denda perpajakan dihapuskan.
Kedua, berkurangnya kepatuhan wajib pajak yang selama ini jujur. Pembayar pajak yang patuh (honest tax payer) akan kecewa karena mereka tidak diuntungkan dari kebijakan ini sehingga pada akhirnya menurunkan tingkat kepatuhan pajak di masa yang akan datang (Leonard dan Zeckhauser, 1987, Luitel dan Tosun, 2014).
Nar (2015) juga berargumen bahwa selain kecewa, pembayar pajak yang jujur juga takut bahwa pendapatan negara yang hilang akibat amnesti pajak akan menjadi beban pajak untuk mereka di masa yang akan datang. Hal tersebut bisa mendorong para pembayar pajak yang jujur untuk ikut melakukan pengemplangan.
Langkah ke depan
Sebagaimana kata pepatah lama, nasi sudah menjadi bubur, yang perlu dipikirkan adalah bagaimana membuat bubur menjadi enak. Kebijakan pengampunan pajak sudah berjalan. Dengan segala kekurangan dan celah perpajakan yang diciptakannya, pemerintah harus mempersiapkan langkah ke depan.
Pertama, pertukaran informasi secara otomatis antarnegara di seluruh dunia (automatic exchange of information/AEoI). AEoI memang meniupkan asa baru dalam dunia perpajakan. Dari 101 negara yang berkomitmen melaksanakan AEoI pada 2017-2018, hanya 12 negara yang belum memenuhi persyaratan, salah satunya Indonesia. Pada laporan terakhir yang diterbitkan, status Indonesia masih partly comply karena peraturan yang ada di Indonesia masih belum mendukung untuk pelaksanaan AEoI.
Agar AEoI dapat berjalan di Indonesia, sejumlah regulasi harus direvisi. Pada tingkatan undang-undang (UU), setidaknya terdapat empat UU yang perlu direvisi, yaitu UU Ketentuan Umum Perpajakan, UU Perbankan, UU Perbankan Syariah, dan UU Pasar Modal. Revisi pada UU tersebut dibutuhkan agar mekanisme pertukaran informasi antara Ditjen Pajak dan institusi keuangan dapat berjalan.
Kedua, RUU Ketentuan Umum dan Tata Cara Perpajakan (KUP). Keberadaan Revisi UU KUP menjadi penting, selain sebagai bentuk persyaratan untuk AEoI, revisi dibutuhkan untuk memastikan berjalannya reformasi perpajakan.
Muhammad Syarif Hidayatullah
Peneliti Wiratama Institute
