Politik Hukum Pengujian Perda

Paket reformasi hukum pemerintahan Joko Widodo, yang selama ini melaju di jalur lambat, akan semakin melambat oleh hadirnya putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 137/PUU-XIII/2015 yang membatalkan kewenangan Kementerian Dalam Negeri dan gubernur untuk membatalkan peraturan daerah kabupaten/kota yang bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.

Salah satu penanda paket reformasi hukum Jokowi adalah deregulasi bidang ekonomi dan investasi. Pada Juni 2016, Kementerian Dalam Negeri telah membatalkan 2.143 peraturan daerah (perda) yang dianggap bermasalah untuk tujuan menciptakan Indonesia hebat yang berdaya saing. Dengan adanya putusan MK tersebut, obsesi pemerintah merampingkan obesitas hukum akan terhambat.

Merespons putusan MK tersebut, Jokowi menyatakan menghormatinya meski tetap meyakinkan publik bahwa deregulasi adalah keniscayaan untuk menyederhanakan dan mempercepat perizinan, yang menopang iklim investasi kondusif bagi pertumbuhan ekonomi.

Sementara Menteri Dalam Negeri Tjahjo Kumolo menyayangkan kewenangan kementerian yang dipimpinnya dipangkas MK. Putusan MK atas Pasal 251 Ayat (2), (3), (4), dan (8) memang tidak bulat disepakati oleh semua hakim konstitusi. Meski terdapat dissenting opinion, putusan tersebut tetap final dan mengikat.

Politik hukum

Politik hukum pengujian peraturan perundang-undangan (judicial review) pertama kali diadopsi dalam sistem ketatanegaraan Indonesia pada 1970, melalui Undang-Undang Nomor 14 Tahun 1970 tentang Kekuasaan Kehakiman. Sesungguhnya gagasan itu telah muncul sejak pembentukan UUD 1945, sebagaimana dalam Sidang BPUPKI (Bahar, 1995), saat M Yamin mengusulkan pentingnya mekanisme korektif atas sebuah produk hukum negara. Gagasan ini ditentang Soepomo sehingga gagal diadopsi dalam UUD 1945.

Meski diadopsi dalam UU No 14/1970, kewenangan Mahkamah Agung (MA) pun terbatas pada pengujian peraturan di bawah UU, dilakukan pada pemeriksaan kasasi, dan menyerahkan pencabutan perda yang dinyatakan batal oleh MA pada organ pembentuk peraturan melalui mekanisme executive review.

Mekanisme yang tidak akuntabel ini diperbarui dengan amandemen UUD 1945, yang mempertegas mekanisme pengujian peraturan perundang-undangan sebagai salah satu cara menjaga prinsip supremasi konstitusi (Limbach, 2001), dan checks and balances. Intinya adalah membagi kewenangan pengujian UU terhadap UUD oleh MK (Pasal 24C UUD 1945) dan kewenangan pengujian peraturan perundangan-undangan di bawah UU, termasuk perda, terhadap UU oleh MA (24A UUD 1945).

Desain pengujian peraturan perundang-undangan sebagaimana diatur Pasal 24A dan 24C di atas menegaskan bahwa peraturan perundang-undangan hanya bisa diuji dan dibatalkan oleh badan yudisial dengan mekanisme yang akuntabel. Meskipun demikian, dalam ilmu perundang-undangan dikenal juga istilah executive review dan legislative review. Dua istilah ini menunjuk pada kewenangan organ eksekutif dan legislatif untuk meninjau peraturan yang dibuatnya sendiri secara sukarela bukan dengan mekanisme represif.

Jika membandingkan mekanisme pembatalan perda pada UU No 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah, dengan UU No 23/2014 sebagai versi terbarunya, terdapat perbedaan signifikan. Pada UU No 32/2004, Kemendagri memiliki kewenangan preview dan menolak perda terkait tata ruang dan wilayah (RTRW) dan perda Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD). Sementara untuk perda dengan materi muatan lainnya, Kemendagri memiliki kewenangan, tetapi dengan ketentuan yang lebih rigid.

Produk putusan pembatalan Mendagri yang bertindak atas nama presiden harus dituangkan dalam bentuk peraturan presiden (perpres). Perpres ini kemudian menjadi obyek hukum yang bisa dipersoalkan di MA melalui uji materiil untuk mencegah potensi abuse of power pemerintah. Bahkan, kewenangan itu pun hanya bisa dijalankan setelah 7 hari sebuah perda disahkan dan hanya 60 hari perda tersebut dikaji oleh Kemendagri. Jika tidak ada sikap dari Kemendagri, maka perda sah dan berlaku. Mekanisme ini jauh lebih akuntabel meskipun berliku.

Sementara dalam UU No 23/2014, kewenangan Kemendagri nyaris tanpa batas, dapat menjangkau perda-perda yang sudah lampau. Juga menutup mekanisme banding melalui badan yudisial dengan mekanisme uji materiil ke MA karena produk putusannya yang bersifat beschikking. Memang putusan yang bersifat penetapan bisa dipersoalkan melalui peradilan tata usaha negara (PTUN), tetapi mekanisme itu pun belum teruji efektivitasnya untuk menegakkan prinsip checks and balances.

Tak heran, dengan mekanisme baru ini, Kemendagri dalam waktu singkat dapat mengambil sikap atas 2.143 perda terkait investasi dan perizinan untuk dibatalkan meskipun Kemendagri juga tak bersikap terhadap perda-perda diskriminatif dan intoleran.

Mengacu pada putusan MK, mekanisme pembatalan perda dalam UU No 23/2014 bertentangan dengan prinsip negara hukum dan melanggar asas kepastian hukum karena memberikan kewenangan kepada badan eksekutif untuk menguji sebuah peraturan, yang merupakan domain badan yudikatif.

Meski demikian, mekanisme dalam UU No 23/2014 merupakan jalan paling rasional mengatasi obesitas perda-perda yang tidak kondusif bagi investasi dan pertumbuhan ekonomi serta mengatasi 421 perda diskriminatif (Komnas Perempuan, 2016) dan 71 perda intoleran (Setara Institute, 2016) yang dalam 10 tahun kepemimpinan Presiden Yudhoyono tidak tertangani.

Tantangan baru

Betapapun putusan MK membawa kabar muram bagi pemerintah yang agresif melakukan deregulasi ekonomi dan investasi, serta kecemasan baru tumbuhnya perda diskriminatif dan intoleran, sesungguhnya MK tengah meluruskan arah politik hukum pengujian perda sebagaimana prinsip rule of law yang sesungguhnya. Bagaimanapun checks and balances dan kepastian hukum mesti dirawat dan kewenangan lembaga negara yang mulai menyimpang bisa diluruskan.

Akan halnya kebutuhan deregulasi untuk menciptakan daya saing dan kecemasan pelembagaan diskriminasi dan intoleransi melalui perda-perda harus dijawab dengan penguatan mekanisme preventif di tubuh Kemendagri dan Kementerian Hukum dan HAM yang memiliki kantor wilayah di setiap provinsi. Gagasan pembentukan local law center yang banyak menjadi rekomendasi riset soal kualitas perda dapat jadi pilihan Jokowi guna mencegah perda bermasalah dan meningkatkan kualitas perda.

Paralel dengan langkah itu, kepekaan DPRD dan pemerintah daerah sebagai pembentuk perda akan kebutuhan penyederhanaan perizinan dan investasi harus menjadi landasan sikap mengevaluasi perda-perda bermasalah dalam kerangka legislative/political review.

Ismail Hasani

Pengajar Hukum Tata Negara Fakultas Syariah dan Hukum UIN Syarif Hidayatullah Jakarta dan Direktur Riset Setara Institute