Buruknya Tata Kelola Beras

Beberapa hari terakhir masyarakat Indonesia diguncang gejolak ekonomi dan sosial yang dimulai dari digerebeknya salah satu perusahaan beras besar di Indonesia.

Gejolak sebenarnya sudah dimulai sejak hari atau minggu-minggu sebelumnya dengan disidiknya beberapa pelaku usaha di bidang perberasan di beberapa daerah.

Peristiwa diawali dengan keberhasilan pemerintah mengelola harga pangan menjelang, selama, dan setelah Ramadhan sehingga memiliki kepercayaan diri yang besar untuk melakukan langkah dan tindakan lebih jauh lagi. Meskipun demikian, beberapa analisis meragukan ”keberhasilan” itu disebabkan harga pangan pokok sebenarnya sudah terlalu tinggi sehingga sulit meningkat dan lemahnya daya beli masyarakat yang ditunjukkan turunnya transaksi sektor ritel hingga 20 persen dibandingkan dengan tahun sebelumnya.

Di balik itu semua adalah puncak gunung es persoalan besar tata kelola pangan sejak tiga tahun terakhir. Sejak 2015 masyarakat disuguhi berbagai informasi dan klaim yang menyatakan peningkatan produksi pangan yang spektakuler dan tercapainya program swasembada pangan untuk beberapa pangan pokok. Pada 2015, ketika musim kering berkepanjangan (El Nino) melanda Indonesia, tiba-tiba keluar angka ramalan (aram I) yang menyatakan produksi padi naik drastis 6,3 persen.

Angka tetap produksi padi tahun 2015 yang resmi dikeluarkan BPS (Oktober 2016) menunjukkan terjadinya peningkatan produksi padi, jagung, dan kedelai 6,42 persen, 3,18 persen, dan 0,86 persen.

Ramalan peningkatan produksi yang drastis itu menyebabkan pemerintah di tengah tahun 2015 dengan penuh percaya diri menyatakan menghentikan impor beras pada tahun tersebut. Pada saat itu dimulailah drama terkait beras. Pada awal pemerintahan pada Oktober 2014 harga beras rata-rata Rp 8.934 per kilogram.

Sejak itu harga terus naik hingga mencapai puncaknya Maret 2015 sebesar Rp 10.375. Pada saat panen raya Mei 2015 harga tertekan menjadi Rp 9.892. Setelah itu harga terus meningkat dan tidak pernah ada bulan tanpa kenaikan harga meskipun ada panen kedua dan mencapai puncaknya pada Februari 2016.Keyakinan pemerintah menyebabkan keterlambatan mengantisipasi stok dan mengeluarkan kebijakan yang salah. Keputusan menambah impor beras baru dilakukan pada Oktober 2015 yang mengakibatkan harga beras dalam negeri tidak tertolong dan terus melambung.

Berkaitan dengan produksi, pada November 2015 Asosiasi Bank Benih dan Teknologi Tani Indonesia (AB2TI) mengumpulkan data produksi padi dari 60 kabupaten dan menghasilkan data yang berkebalikan dengan data pemerintah. Produksi padi 2015 lebih rendah daripada 2014. Hal ini yang menjadi pemicu peningkatan harga beras sejak Mei 2015 dan menjadi stabil tinggi hingga saat ini. Segala upaya telah dilakukan, tetapi tidak berhasil menurunkan harga yang sejak 1,5 tahun ini berkisar Rp 10.500-Rp 10.900 untuk beras medium rata-rata nasional.

Anomali data dan kebijakan

Dengan demikian, klaim peningkatan produksi tak selaras dengan pergerakan harga yang kemudian menimbulkan berbagai spekulasi, termasuk munculnya tuduhan kartel pangan. Anomali lainnya terkait dengan impor. Impor beras sesungguhnya terus meningkat sejak 2014, berbeda dengan klaim ”tidak impor dan sudah swasembada”. Jika produksi naik sesuai laporan, seharusnya Indonesia tidak lagi impor beras sejak 2015, tetapi yang terjadi justru produksi meningkat impor meningkat. Impor beras terus meningkat dari 0,844 juta ton pada 2014 menjadi  0,862 juta ton pada 2015 dan 1,283 juta ton pada 2016. Pada 2017 hingga bulan April Indonesia telah mengimpor beras 71.000 ton.

Ketidakakuratan data ini terasa sangat kental ketika penulis berkunjung ke sejumlah daerah bertemu dengan berbagai pihak, baik birokrat maupun petani. Terjadi disparitas cukup besar antara yang dilaporkan dan kemudian menjadi data nasional dengan data berdasarkan kenyataan di lapangan. Hal ini kemungkinan disebabkan tekanan besar bagi pejabat terkait serta para pengumpul dan pelapor data untuk melaporkan bahwa terjadi ”peningkatan luas panen”, ”peningkatan produktivitas”, dan ”peningkatan produksi”.

Bias data ini menyebabkan bias kebijakan yang berujung dirugikannya semua pihak, baik konsumen, pelaku usaha, maupun petani. Bias data dan kebijakan ini tidak hanya terjadi di beras. Klaim swasembada jagung mulai 2016 juga menyebabkan kesalahan kebijakan. Pada 2016 terjadi penurunan impor jagung tajam dari 3,50 juta ton pada 2015 menjadi 1,33 juta ton atau penurunan volume 2,17 juta ton (62 persen). Dalam kenyataannya, penurunan bukan disebabkan peningkatan produksi yang tajam, melainkan sekadar karena pembatasan impor jagung.

Akibat pembatasan impor jagung, impor gandum melonjak dari 7,62 juta (2015) menjadi 10,81 juta ton (2016). Lonjakan impor disebabkan impor gandum pakan ternak untuk substitusi jagung sebesar 3,0 juta ton. Dengan demikian, sesungguhnya impor justru meningkat dari 3,50 juta ton jagung (2015) menjadi 4,33 juta ton jagung dan gandum untuk pakan ternak (2016).

Ketidakakuratan data juga menyebabkan kekeliruan dalam penghitungan harga acuan penjualan di tingkat konsumen yang kemudian menjadi harga eceran tertinggi (HET) untuk beras sebesar Rp 9.000 per kilogram dalam Peraturan Menteri Perdagangan Nomor 47/M-DAG/PER/7/2017.

Kasus penggerebekan perusahaan beras dan keluarnya permendag menjadi alat penekan yang menimbulkan keresahan meluas, baik di kalangan pelaku usaha maupun petani. Pelaku usaha diliputi kecemasan mengalami kriminalisasi dan petani mengalami kerugian besar karena gabah tak terjual atau dibeli dengan harga sangat rendah sesuai permendag. Kontroversi yang muncul menyebabkan pemerintah membatalkan permendag tersebut dan kembali ke Permendag Nomor 27/M-DAG/PER/5/2017. Baik permendag yang baru maupun yang lama sungguh mencederai petani karena harga acuan pembelian untuk gabah kering panen dari petani Rp 3.700 jauh di bawah biaya produksi. Hasil kajian AB2TI di 20 kabupaten pada September 2016 menghasilkan angka biaya produksi Rp 4.199 per kilogram gabah kering panen.

Perbaiki tata kelola pangan

Peristiwa akhir-akhir ini menjadi momentum besar untuk menuju tata kelola pangan yang lebih baik. Data menjadi hal sangat penting. Ketidakakuratan data berpotensi mendelegitimasi capaian dan upaya keras yang dilakukan Kementerian Pertanian dan jajarannya (”Waspada Pangan 2017”, Kompas, 24/2/2017). Data produksi dan stok pangan harus diperbaiki serta diproduksi lembaga independen tanpa keterlibatan kementerian terkait.

Kemudian, sistem pangan di Indonesia tergolong liberal. Hampir semua stok pangan berada di tangan pelaku usaha, produsen, ataupun masyarakat. Dengan demikian, upaya pemerintah mengintervensi pasar hampir selalu gagal karena pemerintah tak punya stok memadai. Pemerintah harus menguasai stok pangan pokok 10-20 persen dari total konsumsi. Jika gejolak terjadi, pemerintah bisa melepas stok ke pasar sehingga harga turun. Pengendalian harga yang dilakukan melalui tekanan, akan berakhir dengan keresahan sebagaimana terjadi akhir-akhir ini.

Sektor swasta kini berperan sangat penting dalam pengendalian harga. Jadi, berbagai tindakan yang menghancurkan kepercayaan antara pelaku usaha dan pemerintah sangat berisiko memperburuk situasi yang ada.

Terakhir, tiada pangan tanpa petani. Kesejahteraan petani terutama tanaman pangan yang terus turun dalam 4 tahun terakhir menjadi ancaman besar terhadap keberlanjutan pemenuhan kebutuhan pangan di Indonesia. Untuk itu, dengarkanlah suara petani karena hanya petani yang bisa menyelamatkan pangan kita.

Dwi Andreas Santosa, Guru Besar Fakultas Pertanian IPB; Ketua Umum Asosiasi Bank Benih dan Teknologi Tani Indonesia (AB2TI) dan Center of Reform on Economics Indonesia