Administrasi Publik dan Oligarki

Perkembangan ilmu administrasi publik dan pertumbuhan dalam aktivitas pemerintahan di negara kita mengalami banyak perubahan, terutama di era Reformasi ini.

Dulu negara kita ini memilih bentuk negara kesatuan dengan bentuk sistem pemerintahan berupa sistem kabinet presidensial. Presiden dipilih oleh MPR  dari anak bangsa yang terpilih secara demokratis. Kekuasaan menjalankan aktivitas pemerintahan atau administrasi negara/ publik berada di tangan satu orang, yakni kepala negara dan kepala pemerintahan. Memang di satu sisi sistem pemerintahan seperti itu banyak dirasakan sebagai bentuk pemerintahan otokrasi.

Semua kebijakan atau keputusan dan pelaksanaan keputusan dilakukan pemerintah pusat. Desentralisasi daerah sangat terbatas. Pemilihan kepala daerah yang seharusnya mampu mengelola pemerintahan daerahnya dilakukan oleh presiden sebagai simbol otorisasi pemerintahan.

Untuk waktu yang cukup lama, praktik pemerintahan dan sistem administrasi publik dijalankan seperti itu sehingga perilaku, sikap, dan tata sistem administrasi pemerintah dijalankan oleh para birokratnya yang otoriter dan tak biasa menerima kritik, masukan, pendapat, dan saran.

Semenjak UUD 1945 diamandemen, tata kepemerintahan kita berubah sejak era Reformasi sampai sekarang. Kehidupan sistem demokrasi mulai tumbuh dengan disahkannya UU No 40 Tahun 1999 tentang kebebasan pers. Rakyat tak takut lagi berbeda pendapat. Pengelola media tak takut lagi dibredel. UU ini diikuti dengan disahkannya UU tentang kehidupan parpol, UU tentang pemilu, dan UU tentang kedudukan DPR, DPRD dan MPR.

Mulai tumbuh banyak parpol, dan presiden awalnya masih dipilih MPR. Setelah lima tahun jabatan presiden yang dipilih MPR berakhir, jabatan lima tahun berikutnya dipilih langsung oleh rakyat. Dari sinilah peranan dan kiprah aktivitas parpol merebut kekuasaan pemerintahan melalui pemilu dimulai. Presiden dicalonkan parpol atau gabungan parpol, tak lagi seperti dulu dipilih MPR secara demokratis.

Presiden partai politik

Sudah dua kali kita melakukan pemilihan langsung seperti itu. Hiruk-pikuk kampanye dan pilpres benar-benar kita rasakan peranan rakyat yang mencerminkan sistem demokrasi. Presiden yang dicalonkan satu parpol utama yang didukung parpol lain memenangi pemilu.

Inilah awal terjadinya perubahan sistem pemerintahan presidensial. Kabinet yang dipimpin presiden terpilih didukung partai pendukung yang memenangi pemilu. Kebijakan publik yang dilakukan berpusat pada kemauan politik kelompok partai pendukung. Sistem seperti ini tak jauh dari sistem oligarki yang dilakukan kelompok orang atau parpol yang berkuasa.

Kabinet presidensial pun berubah jadi kabinet parpol, diisi pejabat-pejabat partai yang semestinya tempat aslinya berada di parlemen. Kompetensi dan kualitas menteri yang seharusnya jadi syarat utama dalam kabinet presidensial tak kelihatan lagi.

Penampilan presiden sebagai kepala negara kita pun tak bisa dipisahkan dari simbol parpol pengusungnya. Kalau parpol pengusung berbendera merah, presiden jika memakai setelan jas akan berdasi merah. Jika bendera parpolnya biru, dasinya juga biru. Sikap primordialisme dan kepentingan politik partai mulai tampak karakteristiknya.

Di setiap kementerian ada jabatan staf khusus. Jabatan ini orang-orangnya diambilkan dari orang parpol menteri. Staf khusus ini dalam praktik administrasi pemerintahan bisa ikut terlibat mengendalikan dan memimpin para birokrat pejabat karier aparatur sipil di kementerian sehingga tata sistem hubungan antara birokrasi dan politik jauh dari praktik sistem merit. Kekuasaan parpol, terutama kelompok pendukung atau koalisi partai presiden, menjadi sistem kepemerintahan oligarki.

Sistem ini diperkuat dengan disahkannya UU Pemilu bahwa capres yang akan maju dalam Pemilu 2019 harus didukung oleh suara threshold 20 persen partai pendukung seperti yang diperoleh dalam Pilpres 2014.

Ambang batas suara 20 persen ini artinya capres yang akan datang tak lebih dari satu atau dua calon. Politik kekuasaan oligarki sudah tampak dipersiapkan. Praktik seperti ini dapat diamati ketika pemerintah mengajukan inisiatif perppu tentang pembubaran ormas menjadi UU yang disetujui kekuatan parpol-parpol pendukung presiden di DPR.

Betapa kuatnya keputusan politik ini dapat persetujuan DPR. Kuatnya posisi dukungan presiden oleh DPR karena politik oligarki partai-partai pendukung sejalan dengan aspirasi partai pendukung di lembaga legislatif.

Selain itu, berdasar pengalaman pilpres atau pilkada yang diikuti oleh dua calon, rakyat pendukung sudah dibagi atas dua kelompok. Kelompok rakyat pemenang atau kelompok rakyat yang kalah. Dua kelompok rakyat ini kepentingan primordalismenya masih terus  dikembangkan. Perasaan tak senang dan tak mau mendukung kebijakan dan program kerja pemerintah yang memenangi pemilu atau pilkada masih terus diembuskan.

Birokrasi dan politik

Sistem pemerintahan yang demokratis memang landasan legalitas dari berdiri dan berkembangnya kehidupan parpol. UU No 40/1999 kemudian diikuti dengan UU No 2, 3, dan 4 Tahun 1999 tentang Parpol, Pemilu, dan Kedudukan DPR, DPRD, dan MPR. Parpol koalisi pendukung partai presiden terpilih mulai memimpin sistem tata birokrasi kepemerintahan.

Di AS jabatan politik dari parpol ini begitu memimpin birokrasi pemerintah tak lagi membawa bendera dan identitas partainya, tetapi sudah harus jadi pejabat negara (government official) dan pejabat birokrasi karier yang berkewajiban melaksanakan kebijakan politik dan tak lagi jadi bawahan atau subordinasi politik, tetapi sebagai pejabat karier aparatur sipil negara atau pejabat eksekutif tinggi negara.

Hubungan kerja jabatan politik dan birokrasi  karier ini dibangun berlandaskan sistem merit. Di pemerintahan kita seharusnya sudah tersusun karena  UU ASN telah lengkap mengaturnya. UU ASN menetapkan netralitas ASN adalah tak memihak ke salah satu parpol dan persyaratan profesionalitas dan kompetensi setiap personalia aparatur sipil negara menjadi syarat utama perekrutan, penempatan, promosi, dan pensiun pejabat dan karyawan ASN.

Pelaksanaan sistem merit yang ditekankan oleh UU tak lagi bisa dijalankan dengan tepat dan benar lantaran pengaruh dan intervensi politik partai terhadap sistem birokrasi pemerintah sangat kuat. Peranan kepala daerah dari parpol terhadap seleksi pemilihan calon pejabat karier yang diusulkan tim seleksi sangat menentukan. Bukan sistem merit yang dipergunakan, melainkan kepentingan politik partai kepala daerah. Ketika ada pilkada, PNS yang tak mendukung salah satu calon akan tamat kariernya.

Pengaruh kekuasaan oligarki terhadap sistem pemerintahan telah merambah ke daerah-daerah. Demikian kuatnya pengaruh politik terhadap sistem birokrasi ini menunjukkan betapa lemahnya upaya reformasi birokrasi. Reformasi birokrasi di persimpangan jalan dan tak ada kemajuan sejak era Reformasi.

Ada tiga hal yang semestinya direformasi, yakni lembaga birokrasi, sistem yang dipergunakan, dan pengembangan kualitas sumber daya aparaturnya. Ketiganya menunjukkan sebaliknya. Sistem merit dan netralitas birokrasi yang dianjurkan oleh UU ASN belum menunjukkan kemajuan. Kualitas aparatur juga masih banyak dipertanyakan.

Kiranya perlu ditata dan dikembalikan lagi kualitas kabinet presidensial yang meletakkan posisi sentral presiden sebagai kepala negara dan kepala pemerintah dari NKRI.

MIFTAH THOHA, Guru Besar Universitas Gadjah Mada