Jalan Tengah Pengaturan Masyarakat Hukum Adat

Dalam rentang waktu seperempat abad, diawali 1993, tulisan tentang isu krusial dan perlunya pengaturan tentang masyarakat hukum adat beserta hak-haknya dapat dibaca pada rubrik Opini ”Kompas”.

Mengingat pembahasan RUU Masyarakat Hukum Adat (MHA) sudah diagendakan oleh DPR, barangkali perlu diuraikan tentang latar belakang, permasalahan, dan urgensi pengaturannya secara utuh dalam satu wadah.

Berbagai kasus terkait MHA atas wilayahnya berupa tanah, hutan, dan sumber daya alam (SDA) lain karena konflik/sengketa dengan pihak ketiga di sejumlah daerah seolah timbul tenggelam karena belum berhasil diselesaikan secara tuntas. Konflik/sengketa bisa terjadi antara MHA dan pihak swasta atau instansi pemerintah, bahkan antara kelompok MHA ketika para pihak mempertahankan batas wilayah masing-masing atau status kepemilikannya di wilayah tertentu. Dari segi normatif, belum terbentuknya UU yang secara komprehensif mengatur pengakuan dan perlindungan MHA beserta hak-haknya itu menambah kerumitan dalam penyelesaiannya.

UU sektoral secara sporadis-parsial merumuskan tentang MHA dalam satu atau dua pasal. Apakah pengaturan itu cukup komprehensif melindungi hak-hak MHA? Kajian harmonisasi 26 UU di bidang SDA dan lingkungan hidup (Tim GN-PSDA KPK, 2018) mencatat setidaknya ada tiga perbedaan dalam pengaturan tentang MHA dalam UU sektoral.

Pertama, istilah yang digunakan. UU sektoral umumnya menggunakan istilah MHA, tetapi UU Penataan Ruang menggunakan istilah masyarakat adat (MA); bahkan, UU Minyak dan Gas Bumi menggunakan dua istilah tersebut. Kedua, perbedaan dalam persyaratan pengakuan MHA yang berpotensi bahwa pengakuan oleh satu sektor bisa jadi tidak diakui oleh sektor lain. Ketiga, perbedaan dalam perlindungan wilayah adat.

Analisis lebih lanjut terkait pengaturan MHA yang parsial itu menunjukkan bahwa prinsip keadilan sosial yang dijabarkan dalam berbagai indikator itu belum terpenuhi. Ini dapat dilihat, antara lain, dari belum adanya jaminan terkait pengakuan MHA dan perlindungannya, pemerataan akses pemanfaatan SDA, pemulihan kerugian atas hilangnya akses MHA atas SDA karena pemanfaatannya oleh pihak lain, serta hak MHA untuk memberikan persetujuan atau menyatakan keberatan atas rencana pemanfaatan SDA. Di samping itu, dalam berbagai UU sektoral itu belum dimuat tentang hak MHA untuk memperoleh informasi tentang perencanaan pemanfaatan SDA dan partisipasinya.

Dalam hubungannya dengan perusahaan, UU sektoral belum mengatur secara jelas kewajiban perusahaan untuk meningkatkan kerja sama dan kapasitas MHA, termasuk pengalokasian dana hasil pemanfaatan SDA yang adil, dan sanksi bagi perusahaan yang memanfaatkan SDA tanpa hak atau izin di atas tanah/wilayah MHA. Kiranya cukup jelas bahwa hal-hal esensial sebagai wujud pengakuan dan perlindungan MHA itu belum diatur dalam berbagai UU sektoral sehingga pengaturan yang komprehensif itu memang perlu sebagai pemenuhan kewajiban negara yang diamanatkan oleh konstitusi.

Harmonisasi dan unifikasi

Dalam lingkup internasional, setidaknya tercatat 13 konvensi tentang MHA; diawali dengan The UN Charter 1945 dan yang mutakhir adalah The UN Declaration of the Rights of Indigenous Peoples, 13 September 2007. Dalam lingkup Asia, Filipina pada 1997 menerbitkan The Indigenous Peoples Rights Act sebagai lex generalis yang mengatur tentang MHA sebagai subyek sekaligus hak-haknya. Pengaturan di sektor pertambangan, misalnya, merumuskan besaran royalti atau kompensasi yang harus diberikan kepada MHA ketika di bawah wilayah MHA dilakukan kegiatan penambangan. Juga setiap kegiatan penambangan yang di atasnya terdapat wilayah MHA harus memperoleh persetujuan MHA terlebih dahulu.

Di Indonesia, pengakuan dan perlindungan MHA beserta hak-haknya dimuat dalam Pasal 18 B Ayat (2) dan Pasal 28 I Ayat (3) UUD 1945. Penjabaran tentang pengakuan kesatuan MHA telah dirumuskan oleh Mahkamah Konstitusi melalui putusan No 10/PUU-I/2003 tentang pengujian UU No 11/2003. Persyaratan keberadaan MHA terdiri dari empat unsur, yakni: (1) masih hidup; (2) sesuai dengan perkembangan masyarakat; (3) sesuai dengan prinsip NKRI; dan (4) diatur dalam UU. Keempat unsur itu masing-masing diberikan rinciannya oleh MK. Dalam kaitannya dengan unsur ”diatur dalam UU”, sudah cukupkah jika pengaturan MHA itu ”dititipkan” pada UU yang sudah ada?

Analisis terkait UU sektoral yang memuat tentang MHA secara parsial dan tidak harmonis satu sama lain itu menegaskan perlunya pengaturan tentang MHA yang utuh dan terpadu dalam satu UU yang berfungsi sebagai lex generalis. Kelak, UU sektoral harus menyesuaikan pengaturannya tentang MHA berdasarkan pada lex generalis ini dan dengan memperhatikan semangat konstitusi sesuai putusan MK yang relevan. Patut juga diingat bahwa kedudukan MHA sebagai subyek hukum sudah ditegaskan oleh MK melalui putusan No 3/PUU-VIII/2010, putusan No 34/PUU-IX/2011, putusan No 45/PUU-IX/2011, dan putusan No 35/PUU-X/2012.

Saat ini setidaknya ada empat RUU yang mengatur tentang MHA beserta hak-haknya, baik secara lengkap maupun parsial: RUU Masyarakat Hukum Adat; RUU Perlindungan Hak Masyarakat Adat; RUU Pertanahan; dan RUU Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat. Antara RUU MHA dan RUU Perlindungan Hak MA (RUU PHMA) terdapat kesamaan.

RUU MHA mengatur tentang hal berikut: (1) pengakuan hak MHA; (2) perlindungan MHA; (3) hak MHA atas wilayah, SDA, spiritualitas dan kebudayaan, lingkungan hidup, dan kewajiban MHA; (4) pemberdayaan MHA; (5) hak MHA atas informasi; (6) tugas dan wewenang pemerintah pusat dan daerah; (7) lembaga adat; (8) penyelesaian sengketa; (9) pendanaan; (10) partisipasi masyarakat; (11) larangan; serta (12) ketentuan pidana. Ruang lingkup pengaturan RUU PHMA meliputi: (1) hak MA (15 macam); (2) pemajuan hak MA, termasuk pemberdayaan, pengembangan, pelestarian, dan pemanfaatan hak; (3) kelembagaan, meliputi tugas dan wewenang pemerintah pusat dan daerah, sistem informasi; (4) partisipasi masyarakat; (5) pengawasan; serta (6) pendanaan. Terdapat beberapa substansi yang diatur dalam bab tersendiri dalam RUU MHA, tapi dalam RUU PHMA dimasukkan sebagai salah satu sub-bab. Misalnya, penyelesaian sengketa, pemberdayaan, tugas dan wewenang pemerintah pusat dan daerah, serta sistem informasi. Substansi terkait lembaga adat, larangan, dan sanksi pidana tidak diatur dalam RUU PHMA.

RUU Pertanahan (RUUP) mengatur tentang opsi pemberian hak atas tanah di atas tanah ulayat setelah memperoleh persetujuan tertulis MHA dan memenuhi persyaratan lainnya. Di pihak lain, RUU tentang Hak Ulayat MHA mengatur tentang pengakuan dan pengukuhan hak ulayat. Terkait dengan pengakuan, diatur tentang hubungan hukum antara MHA dan wilayahnya, yang dibedakan antara yang beraspek publik dan privat, serta yang beraspek privat belaka.

Pembedaan ini berdampak terhadap pengaturan selanjutnya terkait dengan pengukuhan, pendaftaran, peralihan, dan pembebanannya. Selanjutnya, RUU Hak Ulayat MHA mengatur  tentang pemberian hak atas tanah di atas tanah ulayat; peralihan dan pembebanan; ganti kerugian; serta hapusnya hak ulayat.

Sikap arif

Terlepas dari substansi RUU yang masih terbuka untuk diberikan catatan, bagaimana upaya mencari jalan tengah pengaturan MHA itu? Pertama, seyogianya dalam pembahasan RUU MHA di DPR, substansi RUU PHMA yang relevan dapat diharmonisasikan dan diakomodasi dalam RUU MHA untuk mewujudkan satu UU yang komprehensif dan berfungsi sebagai lex generalis. Judul RUU bisa tetap atau jika dimungkinkan dapat diubah menjadi RUU tentang Hak MHA.

Kedua, terkait kedudukan RUU Hak Ulayat MHA. Jika pengaturannya dalam tiga RUU terdahulu dapat dirumuskan kembali dengan memuat garis besar atau pokok-pokok pengaturan saja, maka RUU Hak Ulayat MHA dapat difungsikan sebagai peraturan pelaksanaan dari UU dan diberi wadah berupa peraturan pemerintah. Namun, jika justru RUU Hak Ulayat MHA memuat hal-hal yang esensial dan belum diatur dalam RUU lain, setelah disempurnakan  maka dapat diproyeksikan menjadi lex generalis untuk semua pengaturan terkait hak ulayat MHA. Mengupayakan harmonisasi di antara UU itu selain memperkaya substansi juga mencegah tumpang tindih pengaturan.

Mencari jalan tengah unifikasi pengaturan tentang MHA itu didasarkan pada kebutuhan pengaturannya secara substansial dan bukan perkara teknikal semata. Produk hukum yang dihasilkan pun sudah dilandasi kajian dari aspek sosiologis, antropologis, dan historis tentang MHA. Perlu sikap obyektif dengan menggunakan kacamata kebinekaan dalam NKRI, bahwa diperlukannya pengaturan yang utuh tentang MHA itu merupakan pemenuhan kewajiban negara untuk mengakui dan melindungi MHA.

Merupakan hal yang wajar jika suatu saat ikatan MHA menjadi longgar, bahkan mungkin tidak dijumpai lagi keberadaannya. Jika hal ini terjadi, biarlah disebabkan kesadaran hukum MHA yang bersangkutan itu sendiri dan bukan karena dipaksakan oleh pihak luar melalui kebijakan ataupun tindakan.

Maria SW Sumardjono Guru Besar Fakultas Hukum UGM dan Anggota Akademi Ilmu Pengetahuan Indonesia