Pangan Pascaretorika

Banyak pergantian pemerintahan bahkan revolusi awalnya dipicu karena persoalan pangan.

Revolusi besar di Eropa yang dikenal dengan Revolusi 1848 diawali dengan kekeringan panjang tahun 1845 hingga 1847. Kekeringan menyebabkan kelangkaan pangan serta kenaikan harga yang menyengsarakan kehidupan petani dan kaum pekerja miskin. Kemarahan diwujudkan dalam bentuk kerusuhan sosial yang kemudian membesar menjadi gerakan massa melawan monarki. Revolusi yang awalnya di Perancis pada Februari 1848 kemudian menyebar ke lebih dari 50 negara dan menjadi gelombang revolusi terbesar sepanjang sejarah Eropa. Meskipun banyak faktor memiliki kontribusi terhadap revolusi tersebut, permasalahan pangan merupakan faktor tunggal yang mengawali munculnya revolusi.

Satu setengah abad kemudian, pada 1997, kekeringan melanda Indonesia yang menyebabkan turunnya produksi padi nasional. Harga beras dan harga pangan lain meningkat tak terkendali. Untuk menekan harga, pada 1998 pemerintah mengimpor beras hingga 6,4 juta ton, impor beras terbesar sepanjang sejarah. Kerusuhan-kerusuhan kecil kemudian muncul dan membesar di Jakarta. Pemerintahan Soeharto yang telah berkuasa selama 32 tahun berakhir, padahal pada 1997, ia mendapat mandat 74,5 persen suara rakyat.

Sepuluh tahun kemudian, tahun 2007, kekeringan melanda Australia dan sebagian Amerika Serikat (AS). Produksi gandum di Australia turun drastis, pada saat yang sama produksi kedelai di AS mengalami penurunan terbesar sejak 1930. Penurunan produksi pangan di kedua negara eksportir pangan itu mengguncangkan harga pangan dunia. Indeks Harga Pangan pada awal 2008 melonjak ke angka 222 atau 2,2 kali lipat ketimbang 2004, yang memicu kerusuhan di 13 negara di Asia, Afrika Utara, dan Timur Tengah. Sebanyak 84 orang meninggal selama kerusuhan terjadi.

Mulai kuartal II-2008 hingga 2009, harga pangan turun tajam. Indeks Harga Pangan kemudian kembali naik selama 2010 hingga awal 2011 akibat turunnya produksi gandum di negara-negara Federasi Rusia dan jagung di AS (FAO, 2011).

Indeks Harga Pangan melonjak dan mengalami titik tertinggi di angka 240 pada Februari 2011. Gelombang kerusuhan, kekacauan, dan instabilitas politik yang jauh lebih besar terjadi terutama di negara-negara dengan ketergantungan impor pangan tinggi. Puluhan ribu orang meninggal dan terjadi pergantian rezim di beberapa negara Afrika Utara dan Timur Tengah yang dikenal dengan Arab Spring (Lagi dkk 2011). Dampak lanjutannya, terjadi gelombang pengungsi terbesar sejak Perang Dunia II. Jutaan orang tercerabut dari negaranya dan mengungsi ke negara tetangga, Eropa, dan negara maju lainnya.

Bencana pangan terakhir terjadi di Sudan. Pada akhir 2018, Pemerintah Sudan menaikkan harga roti tiga kali lipat dan ini menimbulkan kerusuhan massal di Khartum yang menjalar ke seluruh Sudan. Pada 20 Desember 2018, delapan orang meninggal akibat kerusuhan. Protes terus berlanjut yang mengakhiri pemerintahan Presiden Omar al-Bashir pada 11 April 2019 oleh militer.

Retorika politik pangan

Pangan selalu menjadi perhatian penting, baik bagi masyarakat maupun Pemerintah Indonesia. Pangan juga menjadi komoditas politik yang seksi terutama pada masa-masa kampanye seperti yang baru saja berlalu. Berdasarkan hasil kajian Kompas, pangan menempati isu terpenting untuk diselesaikan oleh presiden terpilih dengan persentase 51,8 persen, jauh melampaui infrastruktur (15,3 persen), sumber daya alam (12,1 persen), lingkungan (10,5 persen), dan energi (5,5 persen) (Kompas, 16/2/2019). Di sektor pangan, harga pangan mendapat perhatian tertinggi responden (45,5 persen), diikuti ketersediaan pangan (30 persen) dan strategi ketahanan pangan (8,2 persen).

Saat kampanye dan debat capres, muncul janji turunnya harga pangan dan pangan murah walaupun tidak tahu bagaimana cara mencapainya. Di sisi lain disampaikan terjadinya kenaikan produksi, peningkatan kesejahteraan petani dan turunnya impor, meskipun data dan kenyataan berkata lain. Untuk sekadar memenuhi kehendak publik akan pangan murah, impor pangan sering kali menjadi pilihan, terutama ketika disparitas harga pangan domestik dengan internasional relatif tinggi.

Di tingkat internasional, pertumbuhan produksi yang tinggi pernah terjadi dari 1960 hingga 2000. Pada periode tersebut, harga pangan riil turun 50 persen, menyebabkan usaha pertanian pangan di negara-negara berkembang semakin tak menguntungkan. Akibatnya, petani di negara berkembang terpuruk, terjadi stagnasi produksi, dan berakhir dengan peningkatan impor pangan. Saat ini, sekitar 70 persen negara berkembang bergantung pada impor pangan dari negara maju.

Keterpurukan pertanian negara berkembang menyebabkan penurunan pertumbuhan pangan di dunia. Bila pada periode 1970 hingga 1990 pertumbuhan produktivitas biji-bijian masih 2,0 persen per tahun, pada periode 1990 hingga 2007 tinggal 1,1 persen, dan terus menurun hingga kurang dari 1 persen. Penurunan pertumbuhan tersebut menyebabkan harga pangan dunia mengalami titik balik pada tahun 2000 dan terus meningkat sehingga menyebabkan krisis pangan dunia pada tahun 2008 dan 2011 (Bank Dunia, 1960–sekarang).

Retorika turunnya impor pangan

Impor pangan menjadi bola panas pada debat antarkandidat dan di media sosial. Ketika dikemukakan terjadi penurunan impor jagung dari 3,5 juta ton tahun 2015 menjadi 180.000 ton (2018), media massa, baik resmi maupun sosial, langsung bereaksi keras karena ketidakakuratan data yang digunakan. Berdasarkan data, impor jagung turun menjadi 1,33 juta ton di 2016, dan 0,71 juta ton di 2017. Impor kemudian meningkat lagi di 2018 menjadi 1,15 juta ton (Basis Data Impor Ekspor Kementan 2015- 2018). Kebijakan pembatasan impor jagung menyebabkan lonjakan impor produk substitusinya, yaitu gandum untuk pakan ternak rata-rata 2,12 juta ton per tahun (2016–2018).

Bagaimana impor pangan lainnya? Pemerintah saat ini diwarisi impor dengan volume sangat besar, yaitu 18,17 juta ton (2014) untuk 21 komoditas subsektor tanaman pangan oleh pemerintah sebelumnya. Di tengah klaim penurunan impor, total impor pangan justru meningkat menjadi 22,03 juta ton di 2018 (Basis Data Ekspor Impor Kementan 2018). Jika dikerucutkan menjadi tujuh komoditas pangan yang impornya lebih dari 200.000 ton per tahun, yaitu beras, jagung, gandum, kedelai, ubi kayu, bawang putih, dan kacang tanah serta satu komoditas perkebunan, yaitu gula, impor selama empat tahun terakhir ini meningkat 5,67 juta ton dari 21,95 juta ton (2014) menjadi 27,62 juta ton (2018).

Akibat peralihan impor jagung menjadi gandum untuk pakan, total impor gandum melonjak menjadi 12,5 juta ton di 2017 (Index Mundi, 2019), menjadikan Indonesia importir gandum terbesar pada tahun tersebut. Pada periode 2017/2018, Indonesia juga menjadi importir gula terbesar di dunia (Statista, 2019) dengan total impor 4,45 juta ton.

Meretas masalah

Dengan total impor yang sedemikian besar tak mudah pada periode kedua pemerintahan ini meretas masalah tersebut, bahkan hanya untuk sekadar mempertahankan impor supaya tak naik. Pemecahan masalah menjadi semakin absurd jika disandingkan dengan cita-cita menyediakan pangan murah bagi masyarakat. Penyediaan pangan murah dengan cara mengintegrasikan total sistem pangan Indonesia dengan sistem pangan global sebagaimana diatur oleh Organisasi Perdagangan Dunia (WTO) sangat berisiko. Dipastikan impor pangan meningkat dan Indonesia menjadi sangat rentan terhadap pergerakan harga pangan internasional yang bisa berujung pada instabilitas politik.

Mempertahankan harga pangan merupakan sebuah solusi walaupun tidak mudah menjalankannya. Harga beberapa komoditas pangan yang terlalu rendah perlu dinaikkan pada tingkat yang menguntungkan usaha tani skala kecil walaupun dalam kaidah ekonomi akan menurunkan social surplus, kerugian yang diderita konsumen lebih besar ketimbang surplus yang didapatkan produsen. Setelah harga pangan mencapai suatu titik yang menguntungkan usaha tani skala kecil, harga perlu dijaga dan disesuaikan dengan inflasi yang ada. Pada kondisi seperti itu, petani menjadi bergairah berproduksi, produksi pangan dengan sendirinya akan mengalami peningkatan dan impor turun.

Berdasarkan banyak kajian, yang menjadi pemantik instabilitas politik dan kerusuhan sosial bukan harga pangan yang relatif tinggi, tetapi peningkatan harga pangan yang tajam dalam tempo sangat pendek. Dengan demikian, mencegah harga pangan berfluktuasi jauh lebih penting untuk menjaga stabilitas politik dibandingkan dengan upaya menurunkan harga pangan. Terakhir, dana Rp 409 triliun telah dikeluarkan untuk berbagai subsidi dan program pertanian dan pangan pada periode 2015-2018. Anggaran ini jauh lebih tinggi daripada anggaran yang dikeluarkan pemerintahan sebelumnya dengan hasil justru kian meningkatnya impor pangan. Pola yang sudah berjalan hampir 40 tahun ini perlu dirombak total dengan lebih menekankan ke upaya peningkatan kesejahteraan petani.

Jika pola ini tak diubah, hasil yang sama dipastikan akan diperoleh. Indonesia kian masuk dalam ”jebakan impor pangan” dan rentan terhadap pergerakan harga pangan global dan instabilitas politik. Sebuah media saat terjadi krisis pangan di Sudan menuliskan: ”What a humble loaf of bread can tell us about the world politics” (Ellecitoyenne, 2019).

Dwi Andreas Santosa Guru Besar IPB; Ketua Umum Asosiasi Bank Benih dan Teknologi Tani Indonesia (AB2TI) dan Associate CORE Indonesia