RUU Cipta Kerja dan Pertanahan

ANTARA FOTO/HAFIDZ MUBARAK A

Pekerja melakukan bongkar muat semen ke dalam kapal di Pelabuhan Sunda Kelapa, Jakarta, Jumat (14/2/2020). Pemerintah akan melakukan sosialisasi secara rinci kepada masyarakat Indonesia terkait omnimbus law Rancangan Undang-Undang (RUU) Cipta Kerja yang bertujuan untuk menciptakan lapangan pekerjaan sehingga mampu menunjang perekonomian Tanah Air.

Rancangan Undang-Undang Cipta Kerja (UU Ciptaker) diserahkan ke DPR 12 Februari 2020.

Ketertutupan dalam proses penyusunannya menimbulkan teka-teki tentang substansinya, bahkan sempat menimbulkan kegaduhan karena kekhawatiran bahwa aspirasi pihak yang terdampak tak diakomodasi dalam RUU. Ada juga kekhawatiran bahwa ”penyederhanaan” regulasi berpotensi ”menyimpang” dari konsep, filosofi, dan prinsip atau asas dari UU asalnya.

Dalam rapat terbatas kabinet di Istana Bogor, 27 Desember 2019, Presiden Jokowi telah mengingatkan agar RUU Cipta Kerja tidak dijadikan tempat untuk menampung keinginan kementerian dan lembaga serta tidak menerjemahkan visi Indonesia sebagaimana disampaikan dalam pidato Presiden pada 14 Juli 2019 di Sentul International Convention Center, Bogor.

Perihal ketertutupan dalam penyusunannya, hal ini tak sesuai dengan Keputusan (SK) Menko Perekonomian No 378 Tahun 2019 tentang Satuan Tugas Bersama Pemerintah dan Kadin untuk Konsultasi Publik Omnibus Law. Pasal 2 SK menegaskan bahwa tugas satgas adalah melakukan konsultasi publik cipta lapangan kerja dan perpajakan dan melakukan inventarisasi masalah dan memberikan masukan untuk penyempurnaan RUU hasil konsultasi publik.

Ketertutupan dalam penyusunannya menimbulkan teka-teki tentang substansinya, bahkan sempat menimbulkan kegaduhan, karena kekhawatiran bahwa aspirasi pihak yang terdampak tak diakomodasi dalam RUU.

Keterlibatan pemangku kepentingan dan pihak lain yang terkait dibuka melalui Pasal 4. Disayangkan bahwa hal itu tidak ditempuh dalam penyusunan RUU.

Penyederhanaan yang taat asas

Penyederhanaan regulasi yang ditempuh RUU dilakukan dengan mengubah, menghapus, atau menetapkan pengaturan baru dari 80-an UU dengan tujuan untuk memberikan kemudahan berinvestasi. Karena substansi yang diubah/dihapus itu hanya sebagian dari UU asal, bagian yang tak diubah atau diganti masih tetap berlaku. Perubahan, penghapusan, dan penetapan pengaturan baru (penyederhanaan) itu ada aturan mainnya sehingga tidak dapat dilakukan secara serampangan.

Mengapa? UU itu merupakan produk hukum dan hukum itu merupakan sistem. Artinya, hukum itu merupakan kesatuan yang utuh yang terdiri dari unsur-unsur yang berkaitan erat satu sama lain. Setiap unsur tak berdiri sendiri, tetapi berkaitan dengan unsur lain. Setiap unsur tak berarti jika berada di luar kesatuan (Sudikno Mertokusumo, ”Mengenal Hukum”).

Dengan demikian, perubahan yang dilakukan terhadap suatu ketentuan yang dibangun berdasarkan filosofi, konsepsi dan asas/prinsip tertentu tidak dapat dilakukan dengan mengubah/mengganti filosofi, konsepsi dan prinsip dasarnya. Setiap perubahan harus dilakukan secara taat asas. Apabila hal ini dilanggar, yang terjadi adalah ketidakpastian hukum.

Mencermati penyederhanaan pengaturan di bidang pertanahan dalam RUU tampak bahwa isu-isu krusial dalam RUU Pertanahan (RUUP) versi 9 September 2019 yang antara lain menjadi penyebab ditundanya pembahasan RUUP pada 23 September 2019, dimunculkan (kembali) dalam RUU (lihat ”Pemantapan RUU Pertanahan” dan ”Pertaruhan RUU Pertanahan”, Kompas, 16/11/2018 dan 15/8/2019).

Pengaturan tentang Bank Tanah dalam Pasal 123 s/d Pasal 128 RUU sama dengan pengaturannya dalam RUUP (Pasal 75 s/d Pasal 79); pengaturan tentang Hak Pengelolaan dalam Pasal 129 s/d Pasal 135 RUU dapat dijumpai dalam Pasal 5 s/d Pasal 9 RUUP; ketentuan tentang Rumah Susun dalam Pasal 136 s/d Pasal 138 RUU tak berbeda dengan ketentuan dalam Pasal 46 RUUP.

Pengaturan substansi tersebut dalam RUU tetap melanggengkan masalah yang tak diselesaikan dengan ditundanya pembahasan RUUP. Pertama, terkait pembentukan Badan Bank Tanah, setidaknya belum jelas: (1) filosofi, landasan hukum dan prinsip dasar/asas-asasnya; (2) urgensi pembentukannya; (3) asal tanah; dan (4) siapa pihak yang paling diuntungkan dengan keberadaan badan ini?

Kedua, pengaturan tentang hak pengelolaan (HPL) bukan ditujukan untuk meluruskan konsep HPL sebagai ”fungsi” pengelolaan, melainkan justru memantapkannya sebagai ”hak” yang bersifat keperdataan sebagaimana tampak dalam judul ”Penguatan Hak Pengelolaan”.

Isu krusialnya antara lain: (1) melanggar Pasal 28 Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA), karena mengatur bahwa HGU dapat diberikan di atas tanah HPL; (2) pengaturan hubungan hukum antara pemegang HPL dan pihak ketiga yang memanfaatkan sebagian tanah HPL beserta kewenangannya, menafikan pengaturan tentang kedudukan HPL sebagai aset (BUMN/BUMD atau BUMN/BUMD); (3) jangka waktu hak atas tanah di atas tanah HPL diberikan sekaligus selama 90 tahun dan dalam keadaan tertentu pemberian hak atas tanah di atas tanah HPL dapat diberikan perpanjangannya sekaligus.

KOMPAS/ALIF ICHWAN

Menko Perekonomian Airlangga Hartarto di dampingi Ketua DPR Puan Maharani (tengah) seusai mengadakan pertemuan tertutup di Kompleks Parlemen Senayan, Jakarta, Rabu (12/2/2020), dilanjutkan dengan memberi penjelasan kepada wartawan dan menunjukkan draf terkait penyerahan Surat Presiden tentang RUU Cipta Kerja. Hadir dalam acara tersebut Menteri ATR/BPN Sofyan Djalil, Menteri Hukum dan HAM Yasonna Laoly, Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan Siti Nurbaya, Menteri Ketenagakerjaan Ida Fauziyah, Menteri Keuangan Sri Mulyani Indrawati dan Wakil Ketua DPR Azis Syamsuddin, Rachmat Gobel, dan Menteri Hukum dan HAM Yasonna Laoly. Surpres yang diserahkan pemerintah ke DPR beserta naskah akademik dan draf RUU Cipta Kerja, terdiri dari 79 Undang-Undang, 15 bab, dan 174 pasal.

Ketiga, RUU membuka peluang bagi WNA untuk memiliki Satuan Rumah Susun (HMSRS) yang berdiri di atas tanah HGB itu melanggar konsepsi universal tentang Rumah Susun (Strata Title). Kepemilikan HMSRS secara individual merupakan kesatuan yang tak terpisahkan dengan kepemilikan atas tanah-bersama, benda-bersama, dan bagian-bersama tempat rumah susun berdiri.

Lebih lanjut, pengaturan yang salah kaprah ini juga melanggar ketentuan UUPA tentang kaitan antara subyek hak dan hak atas tanah yang dapat dipunyai seseorang. Pengaturan substansi tersebut dalam RUU jelas merupakan pelanggaran terhadap filosofi, konsepsi, prinsip/asas UUPA, di samping juga melanggar Konstitusi sebagaimana telah diputuskan oleh Mahkamah Konstitusi (MK) melalui Putusan MK No 21-22/PUU-V/2007.

Perumusan yang tak taat asas itu jelas menimbulkan masalah ketidakpastian hukum dan menunjukkan ketidakpahaman makna bahwa hukum itu merupakan suatu sistem yang utuh. UU dapat diubah, tetapi perubahan itu tidak dapat dilakukan dengan menghalalkan segala cara.

UU dapat diubah, tetapi perubahan itu tidak dapat dilakukan dengan menghalalkan segala cara.

Perubahan yang tidak dilakukan secara taat asas itu tidak dapat dicari pembenarannya melalui adagium lex specialis (RUU) derogat legi generali (UUPA dan peraturan pelaksanaannya). UU umum dapat dikesampingkan oleh UU khusus dengan syarat bahwa asas-asas dalam UU umum tidak diubah atau tetap dipertahankan dalam UU yang khusus.

Jika filosofi, konsepsi, dan prinsip dasar/asas dalam UU umum diubah, yang terjadi bukan menyederhanakan, melainkan mengganti UU dengan cara menyimpang dari UU asalnya.

KOMPAS/BAHANA PATRIA GUPTA

Mahasiswa dan petani yang tergabung bersama Aliansi Tani Jawa Timur memblokade jalan saat berunjuk rasa memperingati Hari Tani Nasional di depan Gedung DPRD Jawa Timur, Surabaya, Selasa (24/9/2019). Beberapa tuntutan mereka kepada pemerintah adalah agar menyelesaikan konflik agraria di Jawa Timur, menghentikan segala upaya dan proses kriminalisasi petani, serta tunda pembahasan dan pengesahan RUU Pertanahan.

Menyempurnakan, membulatkan

Terkait substansi di bidang pertanahan, alternatif jalan keluarnya adalah dengan cara berpikir progresif-konseptual. Misalnya, terkait Badan Bank Tanah. Sepanjang dapat diberikan penjelasan tentang filosofi, landasan hukum dan prinsip-prinsip dasar Bank Tanah dapat dibentuk Bank Tanah yang secara khusus ditujukan untuk akselerasi program redistribusi tanah. Mengapa?

Karena RUU memfokuskan pada kemudahan berinvestasi sehingga untuk mengimbanginya perlu keberanian untuk berikan jalan bagi tercapainya keadilan agraria lewat penyediaan tanah khusus bagi program reforma agraria.

Terkait substansi di bidang pertanahan, alternatif jalan keluarnya adalah dengan cara berpikir progresif-konseptual.

Kedua, mengembalikan HPL sebagai ”fungsi” pengelolaan yang bersifat publik, harus dilakukan dengan: (1) penegasan bahwa HM, HGB, dan hak pakai dapat diberikan di atas HPL, tetapi HGU tetap hanya dapat diberikan di atas tanah negara sesuai UUPA; (2) kewenangan pihak ketiga untuk melakukan perbuatan hukum melalui pemanfaatan sebagian tanah HPL, diserahkan kepada ketentuan tentang pemanfaatan HPL sebagai aset sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku, di luar rezim hukum pertanahan.

Ketiga, terkait pemilikan HMSRS oleh WNA, agar konsepsi dan prinsip dasar tidak dilanggar, perlu dipikirkan kemungkinan untuk mengatur bahwa untuk pembangunan rumah susun diberikan hak pakai, disertai aturan peralihannya terkait rumah susun yang sudah ada. Pandangan negatif terhadap hak pakai sebagai hak yang tak bankable harus diluruskan, karena sesuai Pasal 2 Ayat (4) UU No 4 Tahun 1996 tentang Hak Tanggungan atas Tanah Beserta Benda-Benda yang Berkaitan dengan Tanah, hak pakai itu dapat dibebani dengan hak tanggungan.

KOMPAS/BAHANA PATRIA GUPTA

Mahasiswa dan petani yang tergabung bersama Aliansi Tani Jawa Timur berunjuk rasa memperingati Hari Tani Nasional di depan Gedung DPRD Jawa Timur, Surabaya, Selasa (24/9/2019). Beberapa tuntutan mereka kepada pemerintah adalah agar menyelesaikan konflik agraria di Jawa Timur, menghentikan segala upaya dan proses kriminalisasi petani, serta tunda pembahasan dan pengesahan RUU Pertanahan.

Dalam jangka panjang, sesuai hukum adat sebagai dasar dari hukum agraria, perlu dipikirkan kembali gagasan penyederhanaan jenis hak atas tanah menjadi dua, yakni hak milik dan hak pakai, sebagaimana pernah diusulkan dalam RUU Pertanahan versi tahun 2000-an dan dalam RUU tentang Sumber Daya Agraria (2004).

Akhirnya, RUU tak dapat berjalan baik jika pemerintah tak melengkapinya dengan harmonisasi UU di bidang sumber daya alam. Investasi yang adil, berkepastian hukum, demokratis, dan berkelanjutan perlu didukung dan pada saat bersamaan harus diupayakan terbitnya peraturan maupun upaya-upaya dalam rangka implementasi Pembaruan Agraria melalui redistribusi tanah, pemenuhan hak-hak masyarakat hukum adat, dan penyelesaian konflik agraria.

Penyederhanaan regulasi dan perizinan tak akan efektif jika tak didukung pelayanan publik yang profesional dan bersih atau bebas dari pungutan liar sebagaimana ditekankan dalam Visi Indonesia, khususnya visi ketiga dan keempat.

(Maria SW Sumardjono

Guru Besar Fakultas Hukum UGM dan

Anggota Akademi Ilmu Pengetahuan Indonesia)