Menelusuri Istilah “Omnibus Law” dan Penerapannya di Beberapa Negara

Istilah omnibus law memiliki makna yang beragam sesuai dengan konteks penggunaanya di berbagai negara. Istilah tersebut digunakan di Parlemen dalam pembahasan suatu rancangan undang-undang.

KOMPAS/ALIF ICHWAN

Menteri Koordinator Bidang Perekonomian Airlangga Hartarto didampingi Ketua DPR Puan Maharani menunjukkan draff terkait penyerahan Surat Presiden tentang RUU Cipta Lapangan Kerja di Kompleks Parlemen Senayan, Jakarta, Rabu (12/2/2020). RUU tersebut dirancang dengan menggunakan metode omnibus law.

Secara harfiah, istilah omnibus law berasal dari kata ‘omnibus’ (Latin, omnis-e: semua) dan ‘law’ (Inggris, hukum) yang berarti hukum untuk (mengatur) semua (hal).

Dari hasil pencarian berbagai kamus dan ensiklopedia hukum, istilah ‘omnibus law’ tidak ditemukan sebagai istilah hukum. Istilah di bidang hukum yang serupa adalah omnibus bill.

Kamus daring thelawdictionary mengartikan omnibus bill sebagai suatu rancangan undang-undang dalam praktik legislasi yang berisi berbagai tema yang berbeda satu sama lain yang digabungkan dalam satu kebijakan sebagai suatu cara untuk memaksa lembaga eksekutif menerima suatu ketentuan yang tidak disetujui sebelumnya.

Dalam konteks lain, kamus tersebut mengartikan omnibus bill sebagai suatu rancangan undang-undang yang mencakup semua pokok permasalahan dengan cara menyatukan semua pihak yang berkepentingan untuk menghindari keharusan menjalankan berbagai tindakan.

Kamus hukum Webster’s New World Law Dictionary tahun 2006 mengartikan omnibus bill sebagai 1) suatu rancangan undang-undang yang berisi usulan dari berbagai tema, 2) suatu rancangan undang-undang yang berisi berbagai usulan dalam satu tema yang luas, seperti misalnya semua hal terkait pendidikan yang meliputi berbagai usulan terkait tema pendidikan (hlm. 48).

Kamus hukum The Essential Law Dictionary terbitan Sphinx tahun 2008 mengartikan omnibus bill sebagai suatu rancangan undang-undang yang membahas beberapa hal yang berbeda satu sama lain, biasanya merupakan gabungan berbagai hal untuk memaksa eksekutif menerima undang-undang yang tidak diinginkan, untuk menghindari kekalahan seluruh paket (hlm. 348).

Black’s Law Dictionary Ninth Edition terbitan 2009 memahami omnibus bill sebagai 1) suatu rancangan undang-undang yang berisi bermacam-macam hal yang biasanya dirancang untuk memaksa lembaga eksekutif, baik untuk menyetujui hal-hal minor yang tidak terkait atau untuk menolak ketentuan utama, 2) suatu rancangan undang-undang yang membahas semua usulan yang berkaitan dengan tema tertentu (hlm. 186).

Arti lain dijelaskan Gale Encyclopedia of American Law 3^rd Edition terbitan 2010. Lema ‘omnibus’ dijelaskan sebagai suatu istilah yang seringkali digunakan untuk merujuk pada rancangan UU dalam proses legislasi yang terdiri dari dua atau lebih subjek umum yang dirancang untuk memaksa eksekutif menyetujui suatu ketentuan untuk mencegah kekalahan dalam penetapan undang-undang (hlm. 158).

Dari berbagai pemahaman di atas, makna omnibus bill dapat dipahami dari tiga sisi, yakni isi, lingkup bahasan, dan tujuan. Dari sisi isi, omnibus bill merupakan suatu rancangan undang-undang yang terdiri dari beberapa subjek umum yang digabungkan dalam satu kebijakan.

Dari sisi lingkup bahasan, omnibus bill dapat dipahami sebagai rancangan undang-undang yang membahas semua usulan yang berkaitan dengan tema tertentu.

Dari sisi tujuan, omnibus bill merupakan suatu strategi yang berfungsi ganda. Pertama, strategi ini gunakan untuk memaksa lembaga eksekutif (atau legislatif) menerima satu atau beberapa ketentuan (dari berbagai macam ketentuan yang diusulkan) yang tidak disetujui sebelumnya. Hal ini biasanya dilakukan untuk menghindari kekalahan dalam pengajuan suatu paket usulan rancangan undang-undang. Omnibus bill juga merupakan strategi untuk mempersingkat waktu pembahasan suatu rancangan undang-undang (demi efisiensi).

KOMPAS/HERU SRI KUMORO

Wakil Ketua Badan Legislasi DPR, Rieke Dyah Pitaloka, saat mengikuti rapat dengan Pemerintah membahas Omnibus Law Rancangan Undang-Undang Cipta Kerja di Kompleks Gedung Parlemen, Senayan, Jakarta, Selasa (14/4/2020). Rapat tersebut untuk mendengarkan penjelasan Pemerintah mengenai RUU tersebut.

Amerika Serikat

Istilah omnibus bill mulai tercatat dalam arsip Senat AS pada 1850. Istilah tersebut disampaikan oleh Henry Clay, seorang anggota Senat berumur 72 tahun dari Kentucky. Pada akhir Januari 1850, Clay mengajukan delapan resolusi untuk mengatasi perdebatan terkait wilayah Pasca-Perang Meksiko. Persoalan utama yang diperdebatkan adalah apakah negara-negara bagian di wilayah Pasca-Perang Meksiko mengizinkan perbudakan.

Resolusi yang diusulkan oleh Clay memancing debat panjang hingga enam bulan lamanya. Suatu kali, Senator Mississippi, Henry Foote, mengusulkan menggabungkan berbagai resolusi dalam satu rancangan undang-undang. Usulan tersebut diterima oleh Clay dan digunakan dengan istilah omnibus yang merujuk pada kendaraan besar yang dapat memuat banyak penumpang. Dengan demikian, Henry Clay menjadi anggota Senat yang pertama kali mengajukan suatu omnibus bill pada 8 Mei 1850 walaupun usulan strategi tersebut akhirnya ditolak.

Pada awal abad ke-21, praktik menyatukan berbagai rancangan undang-undang dalam satu topik yang sama semakin sering dilakukan di AS. Hasil penelitian Glen S. Krutz, “Tactical Manuevering on Omnibus Bills in Congres”, yang diterbitkan American Journal of Political Sciences Januari 2001, menunjukkan bahwa praktik menyatukan berbagai rancangan undang-undang dalam satu topik yang sama bukanlah hal yang baru. Bahkan, menurut Glen S. Krutz, praktik tersebut hampir selalu berhasil ditetapkan menjadi undang-undang.

Krutz mengikuti pendapat Barbara Sinclair (1995) dalam menjelaskan konsep legislasi omnibus sebagai proses legislasi yang merujuk pada pembahasan rancangan undang-undang yang memuat beberapa tema atau isu yang saling terkait yang biasanya kompleks dan panjang.

Penjelasan tentang maraknya praktik legislasi omnibus di AS diperkuat dengan paparan dari Layanan Riset Kongres AS pada tahun 2016 terhadap UU di bidang keuangan. Dalam artikel berjudul “Omnibus Appropriation Acts: Overviews of Recent Practices”, disebutkan bahwa aturan alokasi anggaran bersifat omnibus telah menjadi suatu kebiasaan baru dalam proses legislasi di AS pada setengah abad terakhir.

Biasanya, aturan terkait penganggaran dibuat dalam sejumlah undang-undang yang terpisah satu sama lain. Praktik pengalokasian anggaran dengan menggabungkan beberapa aturan dalam satu rancangan undang-undang pertama kali dilakukan dengan Omnibus Appropriations Act of 1950. Praktik tersebut tidak dilanjutkan pada tahun sesudahnya, akan tetapi telah menjadi preseden bagi Parlemen (DPR dan Senat) serta Pemerintah saat ingin mewujudkannya pada masa selanjutnya. Hal ini terlihat dari munculnya 170 aturan penganggaran di AS yang ditetapkan dengan strategi omnibus dari total 390 aturan penganggaran yang dibuat selama tahun fiskal 1986–2016.

KOMPAS/HERU SRI KUMORO

Ketua Tim Satuan Tugas Omnibus Law Rosan Perkasa Roeslani (dua dari kanan) didampingi anggota Satgas Shinta Widjdja Kamdani, dan Bobby Gafur Umar (kanan) saat menyosialisasikan dan berdiskusi tentang RUU Omnibus Law di Kantor Redaksi Harian Kompas, Jakarta, Kamis (20/2/2020). Satgas yang dibentuk Menko Perekonomian Airlangga Hartato ini bertugas untuk melakukan sosialisasi, menginventarisasi masalah, dan memberikan masukan terkait omnibus law.

Inggris

Di Parlemen Inggris, istilah omnibus bill mulai tercatat dalam sesi debat Parlemen pada 19 Juli 1861. Pada saat itu, Sir Stafford Northcote menyatakan bahwa terdapat praktik umum yang disebut omnibus bill. Praktik tersebut memasukkan berbagai usulan yang saling terkait terhadap suatu tema, dalam hal ini dicontohkan berbagai usulan terkait bea dan cukai.

Catatan debat tersebut menunjukkan bahwa di Parlemen Inggris, omnibus bill telah menjadi suatu praktik legislasi yang bisa dan telah dilakukan sebelum tahun 1861.

Pada abad ke-21, penjelasan tentang omnibus bill di Parlemen Inggris dapat dilihat salah satunya dalam laporan House of Lord tahun 2009. Dalam konteks laporan tersebut, omnibus bill muncul sebagai praktik yang biasa ditempuh pemerintah yang dikritik oleh Parlemen (dalam hal ini House of Lord) karena mengurangi kemampuan pengawasan dan pemeriksaan yang dapat dilakukan oleh Parlemen. Hal itu disebabkan karena suatu omnibus bill terdiri dari usulan dengan jangkauan yang terlalu luas untuk dapat diawasi dengan lebih mendetail.

Dari kritik tersebut, muncul dua ciri dari praktik omnibus bill di Parlemen Inggris, 1) merupakan praktik yang biasanya dilakukan oleh pemerintah dan 2) berupa penggabungan berbagai usulan yang saling terkait dengan jangkauan yang luas.

KOMPAS/NIKOLAUS HARBOWO

Ketua Umum PAN Zulkifli Hasan mengunjungi Ketua Umum Nasdem Surya Paloh di kantor DPP Nasdem, Jakarta, Selasa (10/3/2020). Agenda politik terdekat pun tak luput dari pembahasan, mulai dari Pilkada 2020, gagasan regulasi sapu jagat (omnibus law), hingga konsep Pemilu 2024.

Kanada

Di Kanada, istilah omnibus bill sering digunakan dalam proses legislasi, tetapi tak memiliki definisi yang jelas. Omnibus bill telah digunakan sejak lama sebagai kendaraan politik untuk mengajukan berbagai rancangan undang-undang di Parlemen.

Mengingat tak ada definisi yang pasti terkait istilah omnibus bill, muncul kesulitan untuk menentukan kapan istilah tersebut pertama kali diperkenalkan di Parlemen Kanada.

Sebagai sebuah praktik penggabungan beberapa aturan, penggunaan omnibus bill di Kanada dapat ditelusuri hingga tahun 1888 ketika suatu rancangan undang-undang diperkenalkan dengan tujuan untuk menyatukan dua perjanjian tentang perkeretaapian yang terpisah satu sama lain. Di sisi lain, pada 1868, Parlemen menetapkan suatu undang-undang yang bersifat untuk semua (omnibus) untuk melanjutkan dalam waktu terbatas beberapa undang-undang yang telah disebutkan di dalamnya.

Dalam glosarium prosedur Parlemen Kanada, omnibus bill dijelaskan sebagai “suatu rancangan undang-undang yang berisi beberapa hal yang berhubungan sekaligus terpisah satu sama lain yang bertujuan untuk mengubah dan atau mencabut salah satu atau beberapa undang-undang yang ada dan atau membuat satu atau beberapa undang-undang baru”.

Suatu omnibus bill memiliki satu tujuan dasar, yakni mengikat semua aturan yang diusulkan agar rancangan undang-undang tersebut dapat dipahami dalam proses legislasi.

Praktik dan Prosedur House of Commons Kanada edisi kedua tahun 2009 menyebutkan bahwa penggunaan omnibus bill di Kanada cukup unik, berbeda dengan Parlemen Inggris maupun Australia. Parlemen Inggris menetapkan rancangan undang-undang yang berjenis hampir sama, tetapi praktik legislasinya berbeda, khususnya terdapat kontrol yang lebih ketat terhadap panjangnya sesi debat. Di Parlemen Australia, praktik sebaliknya yang terjadi, yakni prosedur legislasi memungkinkan berbagai rancangan undang-undang yang senada diikutkan dalam debat dan voting.

Dalam penerapannya di Kanada, omnibus bill memiliki beberapa makna. Sebagai contoh, istilah ini pernah digunakan untuk merujuk pada proposal legislatif yang diberlakukan di bawah Program Amandemen Aneka Hukum Statuta sejak tahun 1975. Program tersebut bertujuan untuk melakukan amandemen “kecil” yang bersifat nonkontroversial terhadap sejumlah Undang-Undang Federal tanpa harus melakukan amandemen yang bersifat lebih substansial. Hingga akhir tahun 2011, program tersebut menghasilkan sepuluh Undang-Undang.

Omnibus bill juga digunakan untuk merujuk berbagai rancangan undang-undang yang tak harus panjang, tetapi ketika ditetapkan akan berdampak luas pada undang-undang lain secara umum. Salah satu contoh terkenal di Kanada terjadi di Quebec, Kanada pada 1982 dengan penetapan An Act Respecting the Constitution Act. Undang-Undang yang terdiri dari tujuh bagian tersebut membuat semua Undang-Undang dicabut dan diberlakukan kembali dengan menerapkan pasal 33 Piagam Hak dan Kebebasan Kanada.

DOKUMENTASI PKS

Ketua Umum Partai Golkar Airlangga Hartarto bersalaman dengan Presiden Partai Keadilan Sejahtera Sohibul Iman seusai pertemuan, akhir Februari 2020. Pertemuan itu salah satunya membahas omnibus law.

Indonesia

Di Indonesia, istilah omnibus law pertama kali muncul pada saat pidato pelantikan Presiden Joko Widodo di Gedung MPR RI pada 20 Oktober 2019. Pada saat itu, Presiden Jokowi menyatakan akan mengajak DPR menerbitkan dua undang-undang, yakni UU Cipta Lapangan Kerja (kemudian berubah menjadi RUU Cipta Kerja) dan UU Pemberdayaan UMKM. Kedua UU tersebut akan menjadi omnibus law, yakni satu UU yang sekaligus merevisi beberapa UU.

Mengingat istilah omnibus law belum banyak dikenal di Indonesia, pemahaman tentang istilah ini dapat dilihat salah satunya dari naskah akademik pendamping draf RUU Cipta Kerja.

Naskah akademik tersebut memahami omnibus law sebagai sebuah praktik penyusunan peraturan perundangan yang banyak dilakukan di beberapa negara yang menganut sistem common law/ anglo saxon, seperti Amerika, Kanada, maupun Inggris. Proses pembentukannya disebut omnibus legislating, sedangkan produknya disebut sebagai omnibus bill.

Omnibus law dipahami sebagai "metode untuk membuat sebuah regulasi atau undang-undang yang terdiri dari banyak subjek atau materi pokok untuk tujuan tertentu guna menyimpangi suatu norma peraturan”.

Sebagai salah satu metode, omnibus law dapat disejajarkan dengan metode pembentukan peraturan perundangan serupa, seperti Regulatory Impact Assessment (RIA) maupun Rule, Opportunity, Capacity, Communication, Interest, Process, Ideology (ROCCIPI).

Dibandingkan praktik pembentukan undang-undang pada umumnya, omnibus law berbeda dalam hal jumlah muatan yang dicakup, banyaknya pasal yang diatur (ukuran), maupun kompleksitasnya.

KOMPAS/NORBERTUS ARYA DWIANGGA MARTIAR

Ketua Umum Partai Golkar Airlangga Hartarto bertemu Ketua Umum Partai Nasdem di kompleks Kantor DPP Partai Golkar, Senin (9/3/2020), di Jakarta. Salah satu topik utama yang dibicarakan jajaran pengurus kedua partai tersebut adalah tentang Rancangan Undang-Undang Omnibus Law.

Variasi makna

Dari berbagai pemahaman dan penggunaannya di beberapa negara di atas, omnibus law (dan omnibus bill) memiliki beberapa variasi makna. Omnibus law bisa digunakan untuk merujuk pada rancangan undang-undang.

Ketika merujuk pada rancangan undang-undang, omnibus law dapat digunakan untuk menggambarkan isi (berbagai tema), jangkauan bahasan (luas), maupun tujuannya (memaksa pihak lain untuk menyetujui, menghindari kekalahan, hingga demi efisiensi).

Di sisi lain, penggunaan istilah omnibus law (dan omnibus bill) juga dapat digunakan untuk menggambarkan sebuah cara atau metode legislasi di Parlemen yang berisi, berjangkauan, hingga bertujuan seperti disebutkan di atas.

Sebagai sebuah praktik legislasi di Parlemen, penggunaan strategi omnibus terhadap pembahasan rancangan undang-undang juga diwarnai nuansa kompromi antara lembaga eksekutif dan legislatif, yakni demi efisiensi pembahasan maupun demi berhasilnya suatu paket rancangan undang-undang diberlakukan. (LITBANG KOMPAS)

Referensi