Sebagaimana diketahui, Uni Eropa (UE) memberlakukan kebijakan energi terbarukan (renewable energy directive/RED) II, yang melarang bahan baku biofuel, bioliquid, dan lain-lain yang dianggap memiliki risiko tinggi terhadap perubahan tata guna lahan secara tak langsung.
Konsep Indirect Land Use Change (ILUC) ini berisiko tinggi—termasuk untuk memicu alih fungsi hutan alam menjadi kebun dan lahan pertanian—ini dianggap dapat meningkatkan emisi gas rumah kaca. Kelapa sawit Indonesia akan dilarang masuk Uni Eropa (UE) karena dianggap menjadi sumber deforestasi sampai 5 juta hektar pada periode 2008-2016.
UE tampaknya sedang mencari-cari perkara baru dengan minyak sawit Indonesia. Tahun 2018, Indonesia memenangi perkara di Majelis Panel Sengketa di Badan Perdagangan Dunia (WTO) dan di Mahkamah Tinggi UE (The European Court Justice) atas pengenaan bea anti-dumping oleh UE atas impor biodiesel Indonesia. Kini, UE kembali mempersulit ekspor minyak sawit Indonesia ke negara-negara Eropa dengan kebijakan baru RED II.
Tarik-ulur Uni Eropa
Terus terang, Indonesia cukup dibuat sibuk untuk menangkal dan membantah tuduhan ILUC berisiko tinggi tersebut. Sebenarnya, tak hanya areal kelapa sawit yang semakin luas, tetapi areal pertanaman kedelai dan biji rapa (rape seed) dan biji bunga matahari juga meningkat. Pada 2018, luas areal tanaman minyak nabati global telah mencapai 170 juta hektar dengan peningkatan yang amat pesat.
Areal tanaman minyak nabati ini hampir mencapai sepertiga luas areal tanaman biji-bijian yang hanya 670 juta hektar, suatu perkembangan yang perlu dapat perhatian. Luas tanaman kedelai kini mencapai sembilan kali lebih besar ketimbang luas lahan kelapa sawit. Namun, argumen untuk melibatkan fenomena yang terjadi di negara lain agak sulit untuk meyakinkan UE bahwa Indonesia tak sendirian menjadi kontributor pada ILUC berisiko tinggi dan mewarnai perubahan iklim global.
Indonesia juga berupaya membenahi peta luas lahan kelapa sawit, menjadi satu peta terintegrasi yang ditarget selesai pada Agustus 2019. Saat ini, Indonesia masih memiliki tiga versi data luas lahan kelapa sawit: 15,4 juta hektar versi Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan (KLHK), 14,3 juta hektar versi Kementerian Pertanian, dan 16,8 juta hektar sesuai dengan kajian Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK), berikut 20 juta hektar areal kelapa sawit sesuai dengan izin atau hak guna usaha (HGU) yang telah dikeluarkan.
Setidaknya, pemerintah berharap, dengan kebijakan satu data, tuduhan laju deforestasi sampai 5 juta hektar selama delapan tahun oleh UE dapat dibantah dengan lebih obyektif. Sebagian kalangan tentu meragukan bahwa UE akan demikian saja percaya terhadap argumen pihak Indonesia.
Kebijakan RED II itu sebenarnya masih fleksibel dan lebih sebagai upaya tarik-ulur (baca: gertak sambal) UE dengan Indonesia dan pemasok bahan baku bio-energi lain. Negara-negara UE masih boleh mengimpor minyak nabati dari komoditas dengan ILUC risiko tinggi, tetapi tak dihitung sebagai bagian dari target sumber energi terbarukan yang disepakati harus 32 persen pada 2030. Tanggal 22 Mei 2019, UE bersidang untuk ambil keputusan bahwa RED II akan mengikat semua negara anggotanya sehingga sangat mungkin Indonesia harus menempuh diplomasi bilateral, yang mungkin agak melelahkan.
Spanyol dan Italia adalah dua negara Eropa yang banyak mengimpor minyak sawit Indonesia, baik sebagai bahan pangan, maupun bahan bio-energi. Swiss yang bukan bagian UE cukup bersahabat dengan minyak sawit Indonesia dan boleh dijadikan simpul (hub) perdagangan menuju pasar sawit UE. Namun, tak menutup kemungkinan Swiss akan mengikuti tren baru perkembangan kebijakan di UE jika Indonesia tak melakukan pembenahan kebijakan secara komprehensif di dalam negeri.
UE saat ini mengonsumsi minyak rapa 5,1 miliar liter, minyak sawit 2,3 miliar liter, minyak kedelai 680 juta liter dan minyak matahari 243 juta liter (USDA, 2018). Sebagian besar (senilai 1,68 miliar dollar AS) minyak sawit itu kini digunakan untuk kebutuhan industri, termasuk industri bio-energi, dan hanya 672 juta dollar AS digunakan sebagai bahan pangan (Eurostat, 2019). Pasca- kemenangan perkara di WTO dan Majelis Tinggi Eropa, impor biodiesel UE dari Indonesia melonjak drastis pada 2018, mencapai 594 juta dollar AS dari hanya 22,4 juta dollar AS pada 2017.
Tak heran jika UE kembali ”bertingkah aneh” pada minyak sawit karena minyak sawit memang jauh lebih efisien dalam menghasilkan minyak, baik sebagai produk pangan, maupun bio-energi. Minyak sawit telah menjadi pesaing utama dan mengancam eksistensi minyak rapa yang banyak diproduksi di Eropa.
Mungkin saja kekalahan UE tahun 2018 dalam urusan anti-dumping impor biodiesel di WTO dan Mahkamah Tinggi Eropa terasa sangat menyesakkan, terutama bagi Parlemen UE. Sudah agak lama UE menerapkan bea anti-dumping impor biodiesel karena menuduh produsen biodiesel Indonesia memperoleh subsidi sangat besar sehingga biaya produksinya amat rendah.
Indonesia dituduh menjual harga biodiesel di bawah harga pasar karena perlakuan ”pemihakan” oleh pemerintah. Indonesia tak terima atas tuduhan itu dan mengajukan perkara ke Majelis Panel Sengketa di WTO. Bahkan, faktanya ekspor Indonesia menurun drastis dari 649 juta dollar AS pada 2013 menjadi 150 juta dollar AS pada 2016, bahkan pernah mencapai titik terendah, yakni 68 juta dollar AS pada 2015.
Majelis Hakim Panel Sengketa WTO pada Januari 2018 memenangkan Indonesia yang telah terbukti dirugikan oleh kebijakan UE itu. Dalam amar putusannya, Majelis Panel menyebutkan bahwa UE menerapkan proteksionisme dan diskriminasi terhadap minyak sawit Indonesia.
Menariknya, Mahkamah Tinggi UE pada Maret 2018 justru memperkuat keputusan WTO dan memerintahkan UE mencabut bea anti-dumping impor biodiesel dari Indonesia, yang berkisar 8,8-23,3 persen. Dampaknya, ekspor biodiesel Indonesia ke UE melonjak tinggi pada 2018 dan mencapai 594 juta dollar AS.
Dimulai dari dalam
Diplomasi minyak sawit bukan suatu proses yang linier, melainkan lebih sering berliku dan terkadang melelahkan. Beberapa opsi berikut sebenarnya telah disiapkan oleh Indonesia. Pertama, kampanye positif tentang peran kelapa sawit pada perekonomian domestik, pengembangan wilayah, pemberantasan kemiskinan, dan lain-lain.
Langkah ini dapat ditempuh sebagai rangkaian urusan diplomasi ekonomi biasa oleh para duta besar, diplomat, dan kantor perwakilan lain, tetapi juga dapat ditempuh oleh para akademisi, peneliti, dan pemangku kepentingan lain melalui publikasi ilmiah yang obyektif dan dapat dipertanggungjawabkan.
Kedua, pemerintah dan dunia usaha dapat saja meneruskan sekian macam perundingan baik secara individu negara secara bilateral dan/atau melalui UE, seperti European Union-Indonesia Comprehensive Economic Partnership Agreement (CEPA). Strategi ”tarik-ulur” yang sudah dibahas pada forum resmi boleh saja ditambah dengan sedikit menggertak, misalnya, tentang perdagangan produk otomotif dan pesawat terbang.
Ketiga, notifikasi keberatan pada Majelis Panel Sengketa di WTO bahwa UE telah bertindak diskriminatif dan melakukan restriksi impor biodiesel Indonesia, sebagai alternatif terakhir. Langkah ini perlu dipertimbangkan matang dan dihitung dengan cermat serta dilengkapi analisis sosial-ekonomi dan fakta hukum yang akurat.
Kemenangan pada perkara anti-dumping tidak dapat diterjemahkan secara linier bahwa Indonesia akan dengan mudah memenangi perkara dalam konteks RED II ini. Apalagi, permasalahan tentang ILUC atau alih fungsi lahan hutan (konversi) menjadi lahan perkebunan lebih banyak berhubungan dengan konsistensi kebijakan di dalam negeri. Diplomasi ekonomi itu dimulai di dalam negeri.
Bustanul Arifin Guru Besar Unila, Ekonom Indef, dan Waketum Perhepi
